形式主义作风的行政伦理透视与治理

文 (中共福州市委党校，福建福州 350014）

形式主义作为社会政治生活中的“顽疾”，在不同的历史时期有不同的表现。这种只图虚名、不务实效的形式主义现象的存在，结果是严重的劳民伤财，影响着政治生活的行为方式和思想导向。习近平总书记在党的群众路线教育实践活动工作会议上的讲话中指出：“我们必须看到，面对世情、国情、党情的深刻变化，精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险更加尖锐地摆在全党面前，党内脱离群众的现象大量存在，集中表现在形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风这四风’上。”［1］因此，能否对形式主义进行有效的防治，关系到执政党的生死存亡，关系到社会主义建设事业的兴衰成败。

一、形式主义作风内涵的伦理分析

形式主义的内涵十分丰富，它是一种只注重形式而忽略实质内容的思想方法、工作作风，违背了内容决定形式、形式为内容服务、内容与形式高度统一的马克思主义认识论。其工作作风表现在，部分党员干部只图虚名、不务实效，喜欢搞花架子，热衷于做表面文章，沽名钓誉、好大喜功、弄虚作假、欺上瞒下等等，其结果是严重的劳民伤财，增加群众负担，影响党在人民群众中的威信，削弱党对人民群众的凝聚力和向心力。从根本上讲，形式主义是公共管理职能的一种异化，实质上是追求少数人利益的一种不道德的思想意识、工作作风、社会体制，是对政府公共性的背弃，在伦理上受谴责的思想和行为，是对自由、平等、民主、公正、责任等伦理价值的背叛，具体来说：

首先，从伦理外向度看，形式主义是一种形而上学的工作作风。党员干部的工作作风，是党员干部在具体的行政管理活动中所表现出来的体现行政管理活动特征、道德要求和文化理念的一贯态度和行为风格。它反映了对党员干部总体上的道德要求，一方面，它可以看作是党员干部的行政行为作风，另一方面，它又是执政党、行政部门整个政府的行政管理作风，从党员干部的作风可以透视出执政党、政府的制度、行政理念、伦理关系和道德状况。在形式主义这种作风条件下，党员干部有共同特征，就是脱离现实生活，内容空虚，单纯追求奇特怪诞的表现形式，眼睛向上，他们做样子，是给上级看的，心中根本没有群众。1930年5月，毛泽东在著名的《反对本本主义》文章中，就曾经指出：“形式主义是一种幼稚的、低级的、庸俗的、不动脑筋的东西，形式主义害死人”。因此，热衷于搞形式主义的人，往往不顾主客观条件，不研究事物的规律，“不怕做不到，就怕想不到，更怕别人看不到”。结果，严重地损害了群众利益，伤害了群众感情，严重影响了党群、干群关系，损害了党和政府的形象，降低了党和政府在人民群众中的威信。而且形式主义也在腐蚀干部队伍，助长了脱离实际的空谈风气、懒惰之性，助长了官僚主义的滋长蔓延，挫伤了真抓实干者的积极性，使党内外的弄虚作假行为和浮夸作风盛行，严重败坏党风和社会风气。

其次，从伦理内向度看，形式主义实质上是一种官本位的思想意识。形式主义的工作作风在于追求形式，做表面文章，脱离群众，只是注重表现，注重形式，注重印象，这种行为的背后，大都带有很多个人功利观念，在于沽名钓誉，谋取好处，求得升迁。为此，面子工程、形象工程等形式主义行为就会成为众多领导者所追求的行政作风。究其根源，形式主义的产生与出现原因在于，一些党员干部的世界观、人生观和价值观出现了偏差，官本位意识不断膨胀，只对上级领导负责，罔顾群众的意愿和利益。早在十五届六中全会的《决定》中就强调，要反对形式主义、官僚主义，指出：“主观主义、个人主义、‘官本位’意识，是形式主义、官僚主义的思想根源，必须坚决克服。”［2］就像著名学者王亚南所说：“中国文化中的这每一个因素，好像是专门为了专制官僚统治特制的一样，在几千年的专制时代中，仿佛都与官僚政治达到水乳交融的程度”。［3］在这样一种官本位的思想意识的影响下，部分党员干部产生错位的行政伦理信念，把权力与官位当做他们唯一的追求目标，其结果就是他们往往成为了形式主义的推行者和保护者。

二、形式主义作风形成的伦理原因

1.行政伦理责任的缺位。公职人员作为公共权力体系中的一员，必然要承担其相应的责任，这也是一个全面的负责任的执政党、政府的内在要求。公职人员在公共行政中作为“公仆”，理应对其职责范围内的人民承担相应的道德责任，否则公职人员的乱行为、不作为，就会造成政府公共管理职能异化。形式主义就是一种对人民主权原则的背叛行为，是对群众承担责任的承诺的违背。一般认为，党员干部的责任是可以分为法律责任、政治责任、行政责任和道德责任，而且主要是通过这几种形式来体现和保障对人民负责的这个根本要求的。但由于伦理责任的自律性特点，难以量化、制度化约束公共行为，因此长期以来在诸责任形式中，人们更多强调的是党员干部的行政责任、政治责任、法律责任。更进一步讲，政治责任和行政责任在本质上是通过法律责任来体现的，因而道德责任的建构与追究往往被空洞化、理论化，甚至把建立责任政府简单地等同于依法行政，无法形成可具操作性的职业规范与制度。当发生形式主义现象，需要追究服务大众的道德责任时，政治行政责任和法律责任往往是取而代之，由此形式主义泛滥就成为不可避免的伦理问题。

从具体形式主义产生的现象来看，形式主义的产生源于监管体制缺失下责任心缺失的泛滥。针对形式主义，习近平总书记在河北调研时强调指出：“形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位，责任心缺失。”［4］一方面是由于自己的责任心缺失。在社会主义阶段，公共行政人员的核心道德责任是全心全意为人民服务，也就是全心全意为全社会服务，政府的道德责任应体现廉洁、诚信、公正、人权与民主等价值取向。［5］在形式主义错误的价值取向下，由于责任心的缺失，为了个人和小团体的利益，想方设法不计群众利益搞形象工程、面子工程等，以显示自己的政绩，或为了扩大自己的“知名度”，以便更快地“升官”；另一方面是由于公权力系统内集体职责的缺失，在客观上表现为，干部的考核流于形式，某些政策不完善、某些机制不健全等，导致整个体制形成不正确的用人导向，提拔重用了一些喜欢搞形式主义的人，无疑在客观上起到了纵容和助长形式主义的作用。

2.个人本位价值观的膨胀。整体主义的群体本位价值观与崇尚自我的个人主义价值观是中西方文化价值观差异的基本表现。西方国家以个人为本位、为重的价值观，强调个人的奋斗和个人的利益。以社会群体作为价值主体的群体本位价值观，则倡导以集体为本位。在西方现代社会中出现的种种道德异化现象，种种严重的社会和道德危机，毫无疑问是个人本位的个人主义恶性发展的结果，因此在社会道德理想层面上无法造就大公无私、富于奉献精神的理想人格的形成，导致社会责任和集体意识的匮乏，造成个人与社会、自我与他人的冲突，成为社会发展的否定性因素。

集体本位的价值观无疑是当代中国应坚持的正确伦理文化，但在当代中国，不可否认的是，随着市场经济的不断发展，社会现实同样经历着个人利益与集体利益的道德冲突问题，面对不断膨胀的个人利益的追求，以权谋私的思想形成了一股现实驱动力，从而使得传统时代强调集体利益的群体本位价值观在面对功利主义、弄虚作假行为和浮夸作风盛行的社会现实时变得苍白而无力，由此就出现了大量只图虚名、不重实效的形式主义、官僚主义现象。形式主义追求的一种个人主义的自我满足，是轰动效应、不抓落实、不讲成效，想的、干的不是真正为了广大人民群众。其本质是谋求个人利益或小团体利益，把个人利益放在优先地位，显然与以个人为本位的个人主义没有什么分别了，其建构的是一个“虚假的集体”，急功近利、为求眼前一时见效而不惜损害长远和全局利益，势必会影响到国家、社会整体的利益。

3.公仆角色定位的伦理错误。准确的角色定位，是做好一切工作的逻辑起点。什么样的社会角色，就要承担、履行什么样的社会职责。社会角色构成社会群体或组织的基础，是与人们的某种社会地位、身份相一致的一整套权利、义务的规范与行为模式，是人们对具有特定身份的人的行为期望。在公共领域中，公共行政人员在一定的社会制度框架下扮演的是一种特定的社会角色。公务人员的角色是公共的角色、管理的角色、服务的角色，是代表公共利益的角色。

一直以来，党员干部的角色定位是公仆角色，角色的本质是全心全意为人民服务。在传统的计划经济体制下，社会总体物质发展水平不高，社会管理体系本身具有强大的行政管制的力量。党员干部慑于强大的政治和意识形态压力，最大程度地保持公仆廉洁勤政。但是随着社会转型带来巨大的社会变革，一方面对于财富的渴望和追求得到极大的释放，另一方面行政制度与规范又处于“真空”时期，形式主义行为的伦理约束趋于薄弱，使行政人员陷于前所未有的伦理冲突之中。由于官本位思想在作怪，党员干部在思想建设上往往偏离了公职人员应有的道德情操，他们往往没有将自己看作是为人民群众服务的普通党员干部，脱离实际，脱离群众，满足于当官做老爷，利用人民群众赋予的公共权力与资源，费精力搞形式主义，花费公众资源搞形象工程，大兴形式主义之事，导致形式主义大行其道，污损了广大党员干部的形象。

4.权力本位的傲慢。马克思主义国家学说认为，权力不是国家机构所固有的权力，是公民权利的一种让渡，是社会对国家机构的一种委托，是社会赋予国家的一种功能与责任。一切国家机构的权力运行应该是，权力来自于社会，服务于社会，同时受社会监督，最终回归社会。因此，从权力的本义来看，公民是国家的主人，权力是全体人民的意志，凡享有公民权利的人，都有一定的权力，这是“权利本位”的国家权力设置。与“权利本位”相对的是“权力本位”。虽然公共权力本质仍属于全社会的意志，但在实际运行过程中可能滥用手中的权力，把群众的注意力引向毫无价值的表面形式，淡化了他们对根本利益和长远利益的追求。

“权力本位”的现象与思想在我国有着根深蒂固的传统。中国1949年建立了人民共和的国家制度，确立了主权在民的基本制度，标志着公民权利派生出国家行政权力这一政治理念的确立，意味着人民决定国家命运，而不是国家决定人民命运的规则的确立。但另一方面，由于中国社会处于转型期，仍然没有完全走出 “官本位”，这就使得当前中国形式主义的种种行为表现出缺乏对公共利益的价值关照，反映了权力本位的伦理指向。“过去长期实行计划经济，造成政府权力与责任、公民权利与义务严重脱节、错位和失衡，强调政府意志多于保护人民群众的合法权益。政府管理要求公民履行义务多，保护公民权利少；行使行政权力多，承担行政责任少；硬性管理多，主动服务少。 ”［6］因此，在实际行政行为选择中，一旦发生上下意愿错位和分歧，党员干部的伦理处境是两难的，本来是反映着群众的利益与要求，结果实际运行过程中部分人就会利用这种已经特殊化了的政治权力，代表着和反映着特定的利益关系，向造成一定的利益倾斜，并为一定的利益服务。

三、治理形式主义，培育为民务实清廉作风的伦理路径思考

治理形式主义，是个复杂而系统的工程，需要统筹兼顾、标本兼治才能真正有效地治理种种形式主义现象。从伦理道德层面看，公共行政的公共性、伦理性与行政人员的自主性，以及法律制度的不足和局限都要求各级党员干部承担相应的伦理道德责任，这是治理形式主义的重要指向，因此，在当代中国，构建形式主义治理的道德责任实现机制显得十分必要和紧迫。

1.治理形式主义，需要营造为民务实清廉的组织文化。行政人员自觉地承担为民务实清廉伦理责任的行政人格，是形式主义的前提条件。为此，治理形式主义，首要的是各级组织要营造一种为民务实清廉的伦理道德文化氛围。伦理文化作为一种软性的规范，经常被淡化，甚至容易被忽视，但作为一种无形力量，它具有不可忽视的影响力与制约力，一旦内化为行政人员的内在信念、内在习惯，它就会发挥着巨大的制约力量，其效果更为长久、更为牢固。中华民族“为民务实清廉”的传统文化思想体现着中华民族以民为本的理想与信念，源远流长、深实厚重，具有广泛的群众基础和社会认同，孕育了中华民族强大的凝聚力和向心力。“以牺牲个人利益、局部利益维护整体利益和全局利益的独特品格，从而形成了以国家利益为上的思想品格，孕育了集体主义和爱国主义的价值观，形成了中华民族源远流长的爱国主义传统。”［7］因此，形式主义治理应重视优秀传统文化思想的现代价值建设。在组织文化建设中，应积极运用传统文化资源，重视党员整体主义价值观的教育和引导，培养广大党员的大局意识、全局意识和奉献精神，塑造党内的凝聚力和向心力。

2.治理形式主义，需要构建培育为民务实清廉作风的的行政伦理教育机制。构建实现为民务实清廉的行政伦理的系统教育机制，是提高党员干部的道德认知，实现切实履行道德责任和义务的思想保障和意识保证。现实中大量形式主义现象的存在，极大地背离了公共权力的人民性，这意味着公共行政领域处于一种道德意识薄弱的状态。为此，必须加大对广大党员干部进行应有的道德责任的灌输和教育，发挥其对公务人员的道德约束功能，转变其观念，使其自觉地承担相应责任。要做到这一点，需要加强对各级党员干部为民务实清廉的行政伦理的系统教育。具体来说，首先要教育党员干部树立正确的道德价值取向，使其明确为人民服务、为公共利益服务的价值取向是在现代社会必然要遵循的道德责任，自觉认识到政治权力是属于公共权力，公共权力是附属于公共利益的，只有为公共利益服务，才能体现它的公共性，从而形成对国家负责、对人民负责的高度责任心，自觉抵制形式主义的不正之风。其次，多方面、多层次地教育引导党员干部成为践履个人美德的榜样。一个社会伦理秩序的良性运行需要党员干部的带头示范，没有党员干部对个人美德的践履，社会很难走上美德供给之路。“一切存在着社会秩序危机的时代都是与道德的失范同时出现的，而且首先是由于掌握公共权力的人们破坏社会共同体的道德原则和规范，败坏社会风气，进而引发了整个社会的道德价值的丧失。”［8］

3.治理形式主义，需要构建实现为民务实清廉作风的行政伦理的赏罚激励机制。在道德领域，道德权利与道德义务相统一。一方面，社会对作为道德主体的成员所实施的符合道德合理性行为，如大公无私、甘于奉献、忠于职守的精神和行为给予积极评价与鼓励，另一方面行政伦理道德的机制建立也要求在社会中对不道德的人和行为要求其承担相应的社会责任，必须为此付出代价。只肯定道德义务的付出，不承认或忽略道德权利的存在，会导致道德评价与道德赏罚的不公，影响党员干部对其公共行为的判断与选择。因此，只有把党员干部的道德责任、工作规范以及相应的评价、奖惩措施等以制度的形式固定并贯彻执行，才能从根本上提高党员干部的道德责任意识。为此，必须建立和完善道德责任规范体系，应使行政人员“不仅要避免错误行为”，而且要“通过及时有效的责任履行寻求正确完美的行为”［9］。针对党员干部应遵循的工作规范，及时将相应的道德责任明确化、具体化，为行政行为提供正确的导向，针对党员干部的违规失德行为及种种不正之风现象，创建道德责任追究制度，提高对失德者的惩处力度，从而为行政人员的行政行为提供正确的导向，也可以为行为模式的调控提供准则。

4.治理形式主义，需要构建实现为民务实清廉作风的行政伦理的监督机制

从他律的角度来看，构建实现为民务实清廉行政伦理的监督机制是保证道德责任得以履行的重要保证。加强对党员干部是否真正做到为民务实清廉的适时监督，可以及时发现和制止偏离行政伦理要求的道德责任行为，确保党员干部在行政行为中做到为民、务实、清廉的道德要求。英国著名思想家赫胥黎曾说过：“在许多情况下，人们之所以这样做而不是那样做，并非对法律的畏惧，而是出自对同伴舆论的畏惧”。［10］另外，通过适时的监督与事后反馈，也可以及时修正和调整那些不适应新形势需要的道德规范要求，重新制定适应新形势发展需要的道德规范，从而适应新形势下行政道德责任的要求。实现为民、务实、清廉行政伦理的监督机制形式有多种，有立法监督、行政监督、政党监督、司法监督、舆论监督、群众监督等，但要真正发挥对道德责任实施的监督作用，必须着重建立一种自上而下的独立的外部监督体系，不断完善全社会对行政不道德行为的监督制度，充分发挥各种舆论监督的作用，特别是其中新闻舆论的监督作用不可小视。新闻舆论监督具有引人注目、震慑力强、影响面广、迅速及时的特点，通过对丑恶行为和事实真相的揭露，使得党员干部保持一种思想警惕和心理压力，确保党员干部保持正确的道德价值取向。因此，赋予新闻媒体法律意义上的监督权利极为重要。

总之，形式主义是党内存在的一种严重的异化现象，与党的性质和宗旨是根本对立的，完全背离党的群众路线，是影响党的事业发展的一大祸害，必须坚决反对。各级党员干部要牢固树立权力是人民赋予的观念和为人民谋利益是共产党人全部活动的出发点和归宿的观点，消除头脑中存在的主观主义、个人主义和“官本位”意识，以实际行动改进作风，提高贯彻党的群众路线的自觉性。

［1］习近平.深入扎实开展党的群众路线教育实践活动 为实现党的十八大目标任务提供坚强保证［N］.人民日报，2013-06-19.

［2］胡兵来为什么说主观主义、个人主义、“官本位”意识是形式主义、官僚主义的思想根源？———学习六中全会《决定》系列谈（九）［N］.人民日报，2001-11-22.

［3］王亚南.中国官僚政治研究［M］.北京：中国社会科学出版社，1981.

［4］中国共产党新闻 http：//theory.people.com.cn/n/2013/1023/c49150-23296160.html

［5］刘雪丰.行政模式的转型与行政人员的道德责任［J］.伦理学研究，2004（05）.

［6］彭国甫.县级政府管理模式创新研究［M］.长沙：湖南人民出版社，2005.

［7］王岩，黄汝娟.传统文化中的合理因素对当代中国政治文明建设的启示［J］，马克思主义与现实，2006（03）.

［8］张康之.寻找公共行政的伦理视角［M］.北京：中国人民大学出版社，2003.

［9］ ［美］特里·L·库珀.行政伦理学：实现行政责任的途径［M］第 4版.北京：中国人民大学出版社，2000.

［10］唐凯麟，龙光海.个体道德论［M］.北京：中国青年出版社.1993.