我国食品安全监管体制的缺陷及其完善

文 （.中共四川省委党校，四川成都 6007；.西南交通大学，四川成都 60000）

一、我国食品安全监管体制之纰漏

早在改革开放初期，我国便出台了《食品卫生法（试行）》，从法律上开始提高对食品安全问题的重视度。其后，在《食品卫生法》出台之前，相关部门为加强食品安全监管，在基本法原则的基础上，出台了90余项部门规章，建立了500余项食品安全卫生标准和配套检测方法，促进了食品安全法律监管体系的发展。而随着1995年《食品卫生法》的正式出台，以及《农产品质量安全法》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》等法律法规的制定，形成了以国务院卫生行政部门为中心的食品安全监管体制。但之后不久，随着大头娃娃事件、苏丹红事件、三聚氰胺事件等食品安全危机的频频爆发，食品安全已成为国人关注的“焦点”，而不仅仅是个食品卫生的问题。鉴于此，我国于2009年出台了《食品安全法》，重新形成以食品安全委员会为中心的食品安全监管主体，食品安全监管体制得到逐步完善。然而，新法出台之后，我国食品安全问题在一定范围得到了控制，但并未因此而得到解决。食品安全事故依然在发生且依然危害严重。

（一）食品安全监管法律体系不健全

新法出台之后，食品安全监管形成了以《食品安全法》为中心的法律体系。该体系中，据不完全统计，与食品安全监管相关的法律有21部，相关的行政法规有40部，相关的部门规章有150余部，以及其他众多的地方性法规。形式上，我国建立了一套相对完备的食品安全法律体系，不仅包括食品生产和流通过程中的食品安全立法，而且包括食品安全卫生标准、食品安全质量标准和相关检测方法。实质上，大量法律法规建立的背后并不意味着食品安全监管制度的完备，反而存在规范过多而导致法律适用冲突等方面的困境，最终使食品监管法律体系不完备。食品在实现从最初的农作物雏形向食品转变的过程中，可能经历一个加工环节或多个加工环节，具有科学或技术上的必然程序性。食品安全的相关法律也应该按照食品形成的程序性进行，从而实现对食品安全从“农田”到“餐桌”的监管。而我国食品安全监管的法律体系在进行相关立法的过程中，并未如此进行。例如，“黄金大米”事件中可以看出，在我国《食品安全法》之外，国务院又出台了《农业转基因生物安全管理条例》，但该条例中并未对非法带入转基因食品未造成安全事故进行明确规定，只规定非法进口转基因生物造成安全事故所因承担的责任。据此，我国食品安全监管法律体系内部部门法之间缺乏系统性、协调性，缺少一部完整的法律从食品自身的产生过程进行规制。同时，从出台的《食品安全法》中，我们也可看到当下我国食品安全法律体系中存在规定模糊不清，只做原则性规定的缺陷，特别食品风险监测和评估机制的规定比较原则，从而导致实践中相关法律法规执行难的问题。此外，众多法律、法规、规章组成的食品安全法律体系之下，相关法律的适用必然在于食品安全监管的执法实践中，而法律规范太多容易在执法实践中“政出多门”，从而导致相关规范权威性和效力性减弱。

（二）食品安全监管对象不清

食品作为食品安全监管对象，继《食品安全法》出台之后，食品仍然采用《食品卫生法》中的定义，即各种供人食用或者饮用的成品和原料，以及按照传统即是食品又是药品的物品，但不包括以治疗为目的的物品。可见，能够概括到我国食品定义中的物质可分为：供人类食用或饮用的成品，成品原料，传统即是食品又是药品的食品。显然，我国《食品安全法》中的“食品”定义没有包括国际上常见的半成品，导致实践中食品的范围较窄。同时，从食品定义表述中可知，《食品安全法》对食品和药品的区分相对较为明晰，但也存在实践中的困惑，特别是“以治疗为目的”理解。此外，毒物作为与食品相对的概念而存在，《食品安全法》中并未其进行明确规定，从而导致立法、执法、司法中存在重重障碍。

（三）食品安全监管主体之间权责不清

根据我国《食品安全法》第4、5条中的规定，国务院食品安全委员会、卫生行政部门、质量监督部门、工商行政管理部门、食品药品监督管理部门、农业部等会同县级以上人民政府负责全国及各地区的食品安全监管工作。整体上，我国食品安全监管主体之间的责任较为明晰，但在实践中往往出现多重监管、无人监管或者上下级政府之间监管不清的问题。例如，在沈阳“毒豆芽”事件中，囿于工商、质监和农业部门的监管缺失，最后只能由公安机关部门进行监管，导致相关权益人受损。

（四）食品安全监管模式单一

《食品安全法》出台之后，我国仍然强调食品安全委员会、行政卫生部门、工商管理部门、质量监督部门等在食品安全监管中的主导性，强调政府对食品安全监管的主导模式。当然，囿于政府本身的权力、经济实力与国家职能，自然应该以卫生部门充当食品安全监管中的主导者。但是，鉴于政府本身理性的欠缺及相关力量的限制，政府监管之外应该有第三方力量对其进行弥补。我国食品安全监管体制中虽有对社会第三方力量监督的强调，但仅为一般性规则，缺乏相关实施细则，且在实践中并未与政府监管模式形成犄角之势，从而导致我国食品安全监管模式单一。

（五）食品安全监管标准不统一

食品安全监管标准作为技术性监管，主要包括食品安全标准体系、食品安全监测体系、食品安全认证体系等。就当前我国食品安全监管标准体系来看，不仅存在标准过多，监管标准不统一的问题，而且存在标准普遍偏低，同国际相差甚远的问题。其中，食品安全标准存在层级过多，主要表现为国家标准、地方标准、行业标准、企业标准四级；标准体系不统一则主要表现为当下的双轨制，即同一产品标准存在出口产品标准和国内产品标准的不统一。相比之下，美国在食品安全监管标准体系建立上，采用基础性的强制性标准 （GMP）与相对灵活的危害识别和评价方法（HACCP），使食品安全监管标准达到相对较高的水平。

（六）食品安全监管责任体系不完善

体系上，责任作为食品安全监管体制的重要组成部分，不仅对食品安全不法行为的发生具有防止作用，而且对监管主体本身工作的开展具有重要促进作用，对于前者，我国《食品安全法》存在相关主体责任规定过轻的问题；对于后者，存在实践中相关主体责任追究不到位或不进行追究的问题。例如，我国《食品安全法》第85条规定：“……处货值金额5倍到10倍以下的罚款”，“消费者要求赔偿损失外，还可以向生产者或销售者要求支付价款十倍的赔偿金”。现实中，当货值金额很低时，即使支付十倍的赔偿金也难以对销售者起到惩戒的效果，从而就达不到法律制定之初的目标。

二、完善我国食品安全监管体制的构想

鉴于前述问题，我们从食品安全监管中的政府干预角度出发，以“食品安全监管”为轴心，对市场经济体制改革下的食品监管体制进行完善。根据“食品安全监管”本身的多样性要素，我们认为应当从如下几个问题的基础上，对食品安全监管体制进行构建：“谁管”、“管什么”、“怎么管”、“管理责任如何”。

（一）谁监管？——食品安全监管主体的廓清

我国大致上形成了“分段监管为主、品种监管为辅”的食品安全监管模式。［1］模式之下，我国食品安全监管主体不仅存在监管主体责任不清的问题，而且存在多重监管、一些监管主体责任缺位的问题，亟待我们对其进行完善。对此，我们应该遵循如下思路，以促进主体监管责任的廓清：首先，对卫生部门、工商部门和质监部门的责任范围进行整合，将食品生产加工、流通、销售环节中的监管职能进行整合，建立以食品药品监督管理局为中心的监管主体，从而防止监管主体间职能的重合，廓清主体监管范围。其次，对各级政府之间的食品安全监管职能进行明确，设定统一的食品安全监管办公室，并对其权限进行统一设置，防止出现政府上下级之间相互推诿的现象，尤其是县级政府。最后，以品种监管为突破，建立从生产到成品销售的监管体系，实现监管主体之间无缝衔接，促进我国食品安全监管模式的提升。

在传统计划经济体制的影响之下，政府作为食品安全监管的主导，具有自身的正当性，不仅体现了作为市场规制者的角色，而且将政府本身的信息优势、专业优势予以充分发挥。但基于“理性经济人”的假设，政府作为单个主体在追求自身利益最大化实现的过程中，也要受到自身理性的限制，具有失灵的时候。此时，我们便需要通过第三部门规制、市场规制来对政府规制进行不足，从而合理配置食品安全监管的规制权力，实现权力之间的相互制约与协调，从而促进我国食品安全监管体制的平衡发展。由此，基于当下食品安全监管主体单一的问题，我们应当建立多元化的主体规制模式促进食品安全监督体制的完善。具体而言，我们应该充分发挥群众参与和社会组织参与对食品安全监管体制的作用，建立群众对食品安全监管的参与机制，强化社会组织在食品安全监管中的作用。

（二）监管什么？——监管对象的明确

相对于我国《食品安全法》中对“食品”的界定而言，一些发达国家的界定较为明确。例如，往往通过例举方式来对其范围进行界定。《欧盟有关食品安全监管的第178/2002号指令》将食品鉴定为“任何加工、部分加工或未加工，旨在或者能够提供给人体的物质或产品，食品包括饮料、口香糖，及在加工、准备或者处理过程中参入食物中任何含有水的物质”。相比之下我国“食品”范围界定，广大“半成品”食品未纳入其中。对此，我们应该在原有定义的基础上，对“食品”的外围进行扩展，将“半成品”等纳入其中，从而实现对食品安全的有效监管。同时，针对食品同“药品”、“毒物”的概念界定不清，我们应该理清三者之间的关系，对“药物”界定中的“治疗为目的”进行尽可能的量化解释，且对食品本身应该具有的安全性进行解释，从而保障有效、科学的理性食品安全监管范围。

（三）怎么监管——食品安全监管机制的构建

继食品安全监管主体和监管对象理清之后，“怎么监管”作为食品安全监管体制构建的核心，对整个监管制度功能的发挥起着重要作用。

首先，建立以《食品安全法》为中心食品的安全监管法律制度体系，实现食品安全监管的制度化，以促进食品安全监管工作的开展。其一，对当前食品安全法律、法规、部门规章、政府规章、规范性文件等进行规范化清理，防止出现规范之间出现冲突适用的可能，从而树立食品安全监管法律制度的权威。其二，建立以（HCCP）或(ISO 22000)为代表的食品安全管理标准体系，并将二者纳入到法制化的轨道中，从国家法律的层面对我国食品安全管理标准体系进行建设。［2］其三，对世界卫生组织、构架标准化组织、世界粮农组织等国际组织中的食品安全规定、技术实施规范、准则进行借鉴，并参照发达国家食品安全监管立法体系进行建设，从而促进我国食品安全监管法律调整体系的建立。

其次，建立统一的食品安全监管标准，消除监管标准体系的混乱、不统一等问题。具体而言，其一，加快建立统一的食品安全监管标准，对地方标准、行业标准的合理性、合法性进行审查，从而促进我国食品安全标准体系的建立。其二，提高我国建立食品安全标准的水平，通过国际食品安全标准接轨，从而促进我国食品安全监督标准的执行。其三，对食品安全标准“双轨制”进行修正，是国内产品标准同出口产品标准接近，实现我国食品安全标准水平的提高，以促进对我国广大人民群众的健康保护。

最后，完善食品安全风险预警机制与评估机制。《食品安全法》出台之后，我国食品安全风险预警机制和评估机制得到初步建立，但囿于原则性规定等因素影响，我国食品安全风险预警机制并没有在实践中得到充分的发展，存在制度本身的缺陷。由此，其一，从食品安全的应急管理过程出发，对食品安全事故发生前、发生中、发生后的应急管理机制进行建设。发生前，我们应该对存有食品安全隐患的信息进行最大可能的收集，尽可能的在事故爆发前化解食品安全危机；发生中，我们应该提前做好应急救援准别，尽可能的事故损害控制在最小范围之内；发生之后，我们应该对食品安全应急预案进行充分认识，从中吸取教训。其二，建立食品安全风险评估机制，在风险评估的基础上，减低食品安全的危害程度，加强政府、专家、企业、消费者、社会最直接的风险信息交流，控制食品风险。

（四）监管责任如何？——预防惩处责任体系的建立

责任追究作为食品安全监管体制运行的外在保障，不仅是针对食品安全违法主体的责任，而且包括食品安全监管主体的责任。针对当前问题，首先，加大对食品安全违法者的责任追究，提高其违法成本，针对当前食品安全违法责任者处罚责任较轻的问题，我们可以通过设置处罚底线，以实际的处罚数额对其进行责任追究。例如，在《食品安全法》第85条中“5到10倍罚款”设置的同时，可以增加处罚底线，从而增加《食品安全法》适用的权威性。其次，加重监管主体的责任，防止其随意执法或执法寻租的问题；此过程中，我们应该进一步完善监管部门的责任追究机制，对相关部门执法责任不明、程序不规范等所造成的问题进行严格的责任追究；同时，在行政责任内部追究机制之外，建立司法监督，增强第三部门对执法主体的监督，从而促进其责任机制的完善。最后，合理配置食品安全监管的责任形式，改变传统的行政责任为主的责任追究机制，建立以保障受害人为中心的民事责任体系，并兼以行政责任和刑事责任进行规制，从而保障食品安全监管责任体系的合理性。

［1］［2］ 蒋慧.论我国食品安全监管的症结与出路［J］.西北政法大学学报，2011（06）.