推进小城镇房地产业差异化因应发展

韦绍斌

（常德市委党校，湖南 常德 415006）

小城镇，指除县城之外的建制镇镇政府所在地人们生产生活的空间，是一个行政性、地域性的经济、政治、文化和社会服务中心。它上连大中城市和县城，下邻广阔农村，处于城乡结合部，既是城市带动农村的前沿阵地，又是沟通城乡联系的桥梁和纽带，具有独特的重要地位和作用。房地产是小城镇生存和发展的资产性物质基础。在当下世界公认的城镇化加速发展阶段，也是房地产业迅速发展的黄金时段。因地制宜、因势利导地推进小城镇房地产业的差异化、适度化、优宜化发展，是我国新一轮城镇化进程中面临的现实课题和重要使命。

一、小城镇房地产业因应发展的积极作用

根据自身区位、资源、功能及其产业吸纳能力与空间承载容量等要素条件，推进小城镇房地产业的适宜化发展，是城镇化进程中就地就近转移农业人口、促进城乡统筹、加速社会现代化的积极举措，对推展我国中后期城镇化的健康发展具有深远而重要的积极作用。

第一，有利于促进扩容提质，提升城镇发展品位。长期以来，小城镇的发展功能因人口、产业聚集的相对有限，导致城镇扩容与提质问题较为突出。实践经验证明，房地产业在推动城镇人口增量、改变城镇空间组织结构与建筑景观风貌上，发挥着积极导向作用。不同地理条件的房地产开发，不仅吸聚着一定增量的住区人口，而且能有效地调适周边功能布局，促进城镇品质改造或生境再造。

第二，有利于改善居民居住条件，提高生活质量。在生存型消费环境下，以安居为主要标志的城镇居民居住条件追求满足度相对较低。当享受型与发展型消费渐趋旺盛之后，城镇居住条件的改善成为了城镇居民十分关注的问题。全国城镇人均居住面积由1978年的3.6平方米增长到了1997年的8.7平方米、2002年的24.5平方米、2011年的32.7平方米①。这些住房需求中，消费结构升级引发的改善性住房需求占到一定比重。随着居民收入的不断递增，满足改善性住房需求将是提高小城镇居民生活质量的基本目标之一。

第三，有利于带动相关产业发展，活跃地方经济。不论城镇人口增长产生的基本住房需求、产业结构调整滋长的增量住房需求，还是危旧房屋改造导致的被动性住房需求和消费结构升级引发的改善性住房需求，无疑都会促进住房消费，激发内需，增长活力，从而传导当地相关产业的发展。受经济收入水平、就业时空选择和 “地缘”、“亲缘”、“情缘”等文化习俗影响，当一定数量的在外务工人员或适龄 “回流居住”人群出现后，对地方经济要素及其存量结构的改变具有重大聚变作用，尤其当进入城镇化后期出现逆城市化后，这种经济资源的趋势性流动效应可能会更加显著。

二、现阶段小城镇房地产业的发展趋势

随着工业化与城镇化向县城与建制镇的快速推展，小城镇房地产业逐渐兴起，其市场化程度日益提高，业界主体介入空间不断扩大，呈现出量增价升与差异化、非均衡发展态势。

趋势之一：需求逐步攀升。目前，小城镇房地产业大多处于起步或初级阶段。伴随经济发展和人们住房消费需求及其可支付能力的不断增长，小城镇房地产业将保持中长期稳定发展，局部区域的发达型小城镇房地产业或将出现较大幅度上升。仅常德而言，小城镇房地产业2010年才开始起步，其后每年呈50%左右的速度攀升，全市近百个小城镇中，约有20%的建制镇兴起了房地产业。作为农村人口转移的重要吸纳地，因公共基础设施的改善、公共服务的改进和生活便利性的提高，人们在小城镇购房的欲望将日趋强劲，尤其是一些经济较为活跃、基础条件较好的小城镇，这种趋势会越来越明显。一句话，小城镇经济发展黄金期，也是房地产业共生发展的活跃期。

趋势之二：非均衡性发展。地域和地域之间、镇与镇之间，受区位、交通、资源、经济、文化、基础设施、公共服务和管理水平等诸多条件的影响，小城镇房地产业的发展显现出鲜明的非均衡性特征。一般而言，具备一定特色和优势条件的小城镇，人口吸纳能力较强，房地产业发展优势更多。一是区位优势。靠近城市或县城、机场、码头和高速公路、国省道沿线的小城镇，房地产业能够优先发展。二是经济优势。有产业支撑的小城镇，本土和外来居民就业机会较多，收入来源相对稳定，多元化住房消费需求增长较快，对房地产业发展的助推作用也较大。三是资源优势。拥有更多自然资源、经济资源和社会文化资源的小城镇，其经济活力与人口集聚能力更强，房地产业发展步伐更快。四是功能优势。历史上建镇较早的建制镇，在先期成长中，公共基础设施相对较为完备，公共事业服务能力较强，是农村就近进镇人员和家庭的重要就业之地、居住之所，其房地产业也更趋活跃。

趋势之三：购房群体相对集中。现阶段，小城镇购房群体主要是五类人员：①进城农民。这部分人员大多是进镇办店、办厂，有一定经济积累，然后驻镇置业安家。②外出务工人员。这部分人员长期在外务工，完成了初始资本积累后，再回镇买房。③本地居住人员。随着经济收入增加，这部分人员对居住条件有新的改善要求，主张就地买房。上述三部分人员是目前小城镇的购房主体，一般占购房总数的80%左右。④就地工作人员。这部分人员，主要是所在地工作的公职人员，包括党政机关公务员、乡村教师、医务人员，以及上级机关或外地企业、机构派来驻镇的工作人员。⑤空巢人员。这部分人员主要是农村留守的老少成员，由在外工作的家族成员在镇上为其购房居住，以方便生活与留守儿童就学。

趋势之四：开发建设多元化。在建设主体上，既有机关单位、机构企业，亦有个人；在经营主体上，虽有合作建房 （合伙联建）、产权调换 （原房屋加补偿土地使用权）等形式，但更多的是以房地产开发商为主体的开发经营，并呈扩大趋势，发达型镇域中心的近邻乡村，在集体土地上建房的具有小产权性质的房地产业有可能大量存在。

三、推进小城镇房地产业健康发展的对策选择

随着我国新一轮城市化向中小城镇的递次推进，小城镇房地产业正在迎来加速发展的趋势性机遇。因应推展小城镇房地产业的健康成长，必须以超常的思维和举措，强化整体统筹，实现城乡互动，精心布局，有序规范，大力配套，积极创兴城镇产业，不断提升监管水平。

1.用规划制导房地产业科学发展。小城镇镇域建设规划是房地产开发的先导和依据，科学、合理、个性化的城镇空间布局与形态设计既指导小城镇房地产开发，更彰显小城镇的风貌景观与宜居宜业功能的独特魅力，提升小城镇的发展竞争力。当前，小城镇房地产开发中，规划明显滞后于建设行为，或是无规划；或是无可操作性详规；或是规划起点不高，缺乏前瞻性；或是规划缺乏协调性，指向不明，缺少特色；或是规划执行不力，缺乏严肃性，导致土地乱批乱占、未批先占、随意开发、沿路开发等盲目性与无序性乱象十分突出。严格坚持规划引领，亟待有序规范市场行为。一需做好编制统筹。未编制规划的，要加强指导，限时编制完毕；已编制但不合时宜的，要重新修编。国家应明确禁止未编制规划或未及时修编规划的小城镇发展房地产业。二需做好要素统筹。小城镇发展规划，需与当地经济社会发展规划、主体功能区规划、土地利用规划、新农村建设规划、人口功能区规划以及生境风貌、历史文化等要素紧密结合，充分体现小城镇性质、职能与个性特色。三需做好功能统筹。合理确定镇域土地使用性质、空间容积率、建筑密度、建设高度、绿化率及其各类基础性、功能性公共服务设施布局。四需严格规划监管。规划一经确定，必须严格执行。县一级规划部门工作重心应适当下移，实行划片包镇，明确专人专责巡查，严格奖罚。

2.用土地支配房地产业有序发展。小城镇虽然存量土地相对充裕，但可支配的用地指标极其有限，现阶段房地产开发大多处于无序与随意占用状态。一是绝大部分小城镇基本无土地供应规划。缺少土地储备，临时动议，被动开发，用地秩序混乱。二是土地供应指标缺乏保障。按现行体制层层分解城镇用地指标，至最底层的小城镇，可用于房地产开发的用地指标已所剩无几，甚至为零。三是土地征收不规范。集体、国有土地权属不清，征收标准不统一，收益分配不合理，开发企业垫资、私下交易，不稳定隐患的后遗症问题突出。应在坚持合理用地、节约集约用地的总原则下，探索小城镇房地产开发土地供应的 “四同时”机制，即：在编制小城镇建设总体规划时，同时制定小城镇土地利用规划与房地产业土地开发规划；在实施建设用地有偿使用时，对小城镇房地产用地同时实行招拍出让，激发土地市场活力；在各级政府及其国土部门安排年度建设用地计划时，同时采取切块分配、节约留用、调剂余缺等办法，回应不同小城镇房地产开发的一定需求；在充分利用小城镇工矿企业、破产改制企业和关闭企业启用土地资源时，同时依法依规地支持房地产企业的开发用地需求。

3.用配套助推房地产业加速发展。公共基础设施、公共服务建设与城镇房地产互为条件，相互促进。通常，在城镇 “硬件”设施与 “软件”服务优良的区间，人们置业的购房需求更为旺盛。当下，小城镇普遍存在设施不完善、功能不健全、服务不周全、管理不到位等配套缺失问题，宜居宜业环境亟待改善。加强配套建设，主要是解决资金问题。第一，实行重点专项扶持。鉴于目前小城镇财政尚未独立且县级政府财力有限的窘况，可对部分重点小城镇的基础设施与公共服务项目建设给予专项支持，通过总体筹划，分步实施，严格管理，专款专用。第二，返还留用土地收益。对小城镇房地产土地出让收入设立专户，全额返还，用于镇区相应配套设施建设。第三，分成享用财税收益。小城镇房地产开发的财税收益，县级财政与小城镇政府可采取超基数分成机制，合理共享，以调动镇一级展业积极性。第四，适当适量多元融资。在效益可行、风险可控的前提下，按 “谁投资、谁经营、谁收益”原则，通过开放市场、规范监管、有序竞争，积极探索多渠道投融资方式，引入社会资本，吸聚民间资金，扩大小城镇建设投入增量与总量规模，鼓励单位、企业、集体和个人兴建公共设施项目。第五，市场主体成片开发。引进实力型土地开发商或战略投资者，在小城镇规划指导与政府监控下，实行成片开发，自主建设，整体配套，小城镇政府以一定量的后期土地补偿换取先期的基础设施建设。

4.用产业支撑房地产业持续发展。培育小城镇房地产市场，需要产业带动；实现小城镇房地产业的可持续繁荣更需要产业支撑。否则，小城镇房地产就会误入 “空城”化歧途。法国经济学家弗朗索瓦·佩鲁认为，由主导部门或具有创新能力的行业集中于一些地区，以较快速度实现优先发展，可形成 “发展极”②。同理，具有较多区位优势与产业强势的小城镇，在新一轮城镇化加速发展过程中，也将崛起为区域新的发展极，其核心动力就是小城镇产业集群的成长和带动。地方党委和政府，除了积极扶持房地产成长之外，更应把发展城镇产业作为战略重点，坚持不懈地推进创业、兴业。一要立足镇情，因镇制宜发展特色产业。注重地理区位、本土市场、历史文化传统等因素的影响，将物流集散、边界贸易、手工作坊、名优品牌等产业做大、做强、做精，释放积淀潜能。二要依托资源，不断壮大优势产业。在科学保护保育本土地域性生态资源与珍稀物产资源的同时，充分高效利用好当地独特经济资源，实行深度开发、产业链开发与文化增值性开发，提升市场层级、消费品位与产品竞争力。三要营造环境，引进培植新兴产业。利用国内产业转移机遇，大力优化产业成长环境与营商环境，积极承接符合国家产业支持政策、适宜镇区发展的新型工业与现代服务业项目，特别注重为跨国公司、国有大型企业或跨域性控股集团进行订单生产与配套服务，引导时尚业跟进创新，不断积聚城镇产业发展的新优势。通过产业发展，增强小城镇财政实力，聚集镇区产业人口，激活并壮大市场需求，促进房地产业消费增长与结构优化。

5.用管理提升房地产业精细发展。小城镇房地产开发必须讲求高远谋划，充分体现以人为本，恪守服务至上，从粗放型管理加速转向精细型管理。一应针对主体缺位，强化法律监管。当前，小城镇房地产开发建设基本上处于无序状态，法律法规不完善，规划建管等职能机构极不健全，人员配备与职业素质不适应工作需要，日常监管不到位，助长了各类市场主体的盲目开发行为。地方政府应结合本地实际，尽快出台小城镇房地产开发管理的规范性文件，确保有章可循、有规可范。建制镇应根据镇区房地产业发展状况，尽快健全规划、国土、建设、房管等职能机构或县级派出监管机构，调配相关人员、专业人员，完善监管制度，严明职能职责，加强开发主体监管与市场运营监管，严禁无资质开发行为，严厉查处欺诈违规行为，切实规范市场秩序，有效维护公开、公平、公正的市场竞争环境，确保小城镇房地产业健康发展。二应针对扶持缺力，强化产业服务。鉴于小城镇房地产开发审批权限大多集中在县一级职能部门的行政运行体制，对项目开发和购房办证手续，县级政府宜组织相关职能部门，采取不定期的现场联合办公方式，优化简化审批程序，提高办事效率，方便开发商与购房户；或适当放权于镇政府，规范内部审批流程，限时审批，年终检查。鼓励金融机构在建制镇增加营业网点，给予符合条件的开发商和购房户分别就近提供信贷服务。三应针对产品功能，强化提质。小城镇房地产开发商既需尊重市场规律，更要创新思维，为购房者和住区业主提供尽善尽美的住房产品与后续服务。逐步提高开发档次和产品质量，采用新技术，配置新设施，增加新功能，适应并满足住房消费的新需求；坚持低偿服务起步，配合社区管理，加强住区卫生保洁与保安服务，逐步过渡至全方位的物业服务，履行好应尽的社会责任和义务。

注释：

① 顾云昌 《住宅产业与经济增长》，《中国房地产》1998年第8期；姜伟新：《我国人均住房面积城镇32.7平方米农村36.2平方米》，央视网2012－11－12。

② 徐楠 《区域经济增长理论的发展历程以及对中国经济的影响》，《经济研究导刊》2010年第13期。

［1］同济大学经纬不动产研究院.中国房地产白皮书 《中国房地产市场环境及35个大中城市投资价值研究报告（2010—2011）》［R］.上海：同济大学出版社，2011.

［2］牛凤瑞.牛眼看房产［M］.北京：社会科学文献出版社，2012.

［3］卜凡中.我们房地产这些年［M］.杭州：浙江大学出版社，2010.

［4］马小娟，范志军.小城镇建设中存在的问题及发展对策［J］.小城镇建设，2003 （6）.

［5］陈友华.小城镇房地产市场需求与投资开发微探［J］.建筑经济，2007（1）.

［6］“2013年房地产市场前瞻”［N］.经济参考报，2012－12－18.

［7］陈浮，王良健.中国房地产市场化区域差异与发展战略研究.财经理论与实践，2000（3）.