我国公务员心理契约:问题和重构

杨 洁

(中南财经政法大学公共管理学院,湖北武汉430073)

在当今国际竞争日益激烈的背景下,为了提高国际竞争力,巩固自身发展原动力,我国的行政改革必须深入推进。科学发展观指导下的行政改革强调的公民权、公民参与、民主价值和公共利益等重要理念,对公务员提出了更高、更新的要求。从微观层面上要求公务员的素质能迎接改革、创新行政管理;从宏观层面上要求提升战略决策的前瞻性、行政制度的完备性和组织执行的科学性。这些都指向公务员和政府之间的心理契约,其加强既有利于满足公务员多重需要,实现组织公民行为、提升工作满意度、重视个人绩效,也利于完善政府人力资源管理体系,提高政府绩效,最终实现公务员的个人价值、社会价值和政府绩效的多重目标。

一、公务员心理契约

心理契约内涵涉及组织成员和组织之间对双方隐性责任的期望、理解和认知,以及在此基础上对工作态度和行为的影响,最终影响工作绩效和组织目标的实现。其存在于所有的管理活动和组织中,同样,也存在于政府对公务员的管理活动中。

公共管理援引心理契约的概念,将公务员和政府之间的关系用心理契约的科学理论进行重新审视。公务员和政府在雇佣关系的前提下,公务员心理契约存在于政府组织和公务员个体之间,具有双向的指引作用。公务员对于政府组织有着期望,而且这种期望多为隐性的。例如,政府能提供良好的工作环境,为公务员自我价值的实现提供培训支持,促进公务员个人职业生涯规划的实现。同时,政府组织对公务员也有隐性期望,政府期望公务员树立正确的行政价值导向,提高行政效率等。公务员心理契约并非由法律、法规或者任何行政规章制度等书面化的具体规定而定,而往往是非书面的。它指的是在公务员和政府组织之间在雇佣关系的前提下,双方对于对方的非书面化的、隐性的、动态的期望,以及对这种期望的认知。政府和公务员,如果一方的付出没有得到回报,那么,必然对两者的相互关系产生消极影响,进而影响政府绩效和公共组织效能以及政府形象。如果二者之间责任对等,那么他们之间会维持一种稳定的、长久的、和谐的关系[1]。

二、现阶段我国公务员心理契约存在的主要问题

公务员心理契约的内容复杂,结构多样,在实践中处于不断的动态变化之中。公平感、参与感、危机感和责任感等都是与心理契约直接相关的内隐心理变量。这些方面存在的问题直接影响公务员心理契约的维持、违背和破裂。

(一)公平感的破裂威胁心理契约的动态稳定性

公务员在行政工作中面临着影响工作生活质量的各种心理状态,公平感是影响心理契约动态稳定性的一个极为重要的维度。在知识经济时代,影响公务员满意度的因素越来越重要的是在工作条件、工作内容、职业发展机会的提供等诸多方面体现的公平观[2]。

公共行政改革是引发公平感破裂的重要导火索。公共行政改革通常是自上而下推行。在我国现阶段,大多数的基层公务员,在改革中往往扮演着“执行者”而非“决策者”的身份,对于改革信息了解有限,其利益分配受到威胁时便会产生不公平感。另外,我国公务员的薪酬也可能造成不公平感。美国心理学家亚当斯于1967年提出的分配公平理论指出员工的工作激励不仅受其所得的绝对报酬的影响,而且受到相对报酬的影响。即一个人不仅关心自己的实际收入,而且关心自己收入与他人收入的比较。研究表明,不公平感的产生绝大多数都是由于经过比较自己的报酬过低而产生的[3]。我国尚处于社会主义市场阶段,经济虽然持续稳定增长,但还不足以支撑如西方一样的高薪养廉,加之公务员薪酬体制机制的不完善,客观决定了我国公务员的薪酬相对较低,当公务员将自己的薪酬与其高新行业进行比较时,容易产生不公平感。

(二)稳定感的降低造成心理契约目标的盲目性

公务员在变革的行政环境和先进行政文化理念的激荡中,原有的价值体系和行为标准规范受到冲击,未能树立新型的行政价值观来指导行政实践便会降低稳定感,对本职工作的目标形成迷茫感,从而使得其心理契约出现盲目性。

一方面,改革开放以来,我国的经济、社会、政治等领域的改革全方位进行,由改革所带来的激荡使公务员从思想观念到行为模式都受到冲击。其心理契约的内容也在不断的动态更新之中。主要表现为:政府对公务员的期望从服从命令转向主动参与,从“官本位”转向为人民服务意识,从墨守规则转向提升行政科学化水平和创新精神等。同时,公务员对于政府组织的期望从满足基本的工资保障和生活水平转向政府能满足个人工作成就感,追求个人职业生涯发展,从实现个人价值转向实现社会价值等。

另一方面,新型行政价值观念和管理理念对我国传统政治文化的冲击影响公务员心理契约形成和动态变化的文化基础。我国是具有数千年儒家文化的文明古国,与以希腊文化为源泉的西方国家的心理契约有着巨大差异。我国公务员心理契约受我国传统文化影响深远,呈现出与西方迥异的东方特质。但是新公共管理理论的出现,带来的顾客导向、企业家精神等先进的理念,对公务员的原有的“官本位”等信念体系和行为标准提出新的要求。现阶段我国的很多公务员还没能及时更新行政价值观念,导致了具体行政工作中的权不为民所用,情不为民所系,利不为民所谋,心理契约的目标出现盲目性。

(三)参与感的欠缺简化心理契约结构

在现阶段我国的行政层级制度中,行政管理的政策的颁布和实施多为由上到下的途径,绝大多数公务员尤其是基层公务员不曾参与公共政策的制定,不明白公共政策的来龙去脉和真正意图,只是简化地将其理解为行政命令。公共政策的制定和实施脱节,执行政策的基层公务员缺乏对政策的理解认同,甚至一味追求政策实施的刚性结果,忽略人民群众的实际需求,降低政策的执行效果,违背政策制定的初衷。根据著名管理学者彼得·德鲁克的目标管理理论,基层人员和管理人员共同参与目标和计划的制定,增强对目标和计划的认同感,将有利于目标的实现。“目标管理包括四个要素:确定目标、参与决策、明确期限和绩效反馈。它的魅力在于,它把那些致力于达成他们所参与制定的目标的员工作为组织的重点。”[4]在我国的行政管理中,很多基层公务员将行政目标仅仅理解为行政命令和工作任务,从而简化了心理契约,将本职工作任务仅仅定位在完成上级任务上,而非以人民公仆的心态积极参与行政管理工作。这与新公共管理强调的为人民服务、主动参与而非被动接受等先进观念背道而驰。

(四)危机感的匮乏导致心理契约内容空乏

公务员的层级和职位有着严格的规定。其管理主要依据编制管理。在我国,编制是指“机构编制管理机关核定的行政机构和事业单位的人员职数和领导职数”[5]。编制管理为公务员管理的科学化水平的提高提供依据,具有重要作用。但是,在编制下工作的公务员也可能因为编制的刻板缺乏危机感,“铁饭碗”的观念让公务员认为只要不犯重大错误便会随着工作年限的提高而稳步提升工资甚至职位。这样,公务员的危机感极度匮乏。其心理契约的内容变得空乏。公务员心理契约要求公务员增强其参与意识、服务意识、效能意识以及竞争意识,而僵化的公务员管理制度削弱公务员的危机感。“当一天和尚撞一天钟”的现象层出不穷,导致公务员工作绩效的下降,行政文化的懒散意识弥漫,最终破坏政府形象,政府公信力不足,行政组织绩效的屡屡式微。

(五)责任感的不足形成心理契约违背和破裂的恶性循环

公务员的责任感由内部责任感和外部责任感组成。外部责任感主要是指由法律法规规定的其工作边界,内部责任感主要是思想政治素质和道德对其工作的理性约束。

目前我国法律制度的不完善影响公务员的责任感。法律制度为保障公务员的工作条件和生活条件提供必要保障,是公务员生存和实现职业价值的前提。法律不仅对公务员的工作提出要求,而且为公务员实现工作目的提供基本保障。公务员的类别、等级、薪酬等都有法律法规的规定,从心理学的角度来看,这符合马斯洛需要层次理论,有利于满足公务员多层次的需要。当公务员的需要得到充分保证,能有效避免其心理契约的破裂和违背。

“德能勤绩廉”是我国公务员评价的重要标准,而在此标准中“德”处于重中之重的位置。在公共部门中的“德”,很大程度上是指将组织使命作为个体目标。赫伯特·A·西蒙提出:“指导组织内个人决策的价值和目标大多是组织目标,也就是组织本身的服务目标和存续目标。这些价值或目标最初是通过行使权威硬性施加到个人身上的,但是这些价值在很大程度上逐渐开始内在化,融入了每位组织参与个体的心理和态度中”[6]。目前,我国的公务员群体中还存在着缺乏责任感、忽略组织目标、为人服务意识枯竭、脱离群众、贪污腐败等严重缺乏责任感的表现,造成心理契约破裂和违背的恶性循环。

三、公务员心理契约的重构途径

公务员心理契约按照其发展阶段,有其形成、违背和破裂的过程和形态。结合公共部门的人力资源管理角度来看,可以从人力资源管理的科学角度对公务员心理契约的形成阶段和违背及破裂的干预来进行公务员心理契约的重构。

(一)招聘和录用阶段,注重公务员公共行政价值观念的考察和培养,为心理契约的形成夯实基础

1.在招聘录用阶段加强对应聘者动机与价值观的考核。在公务员考录过程中,招考单位对于应聘者的考录标准应该是全方位的,通常包括知识和技能、动机和价值观等方面。但我国的现状是以知识的考核为重点,而忽略对动机和个人价值观的考核。作为公务员这种特殊的职业,它要求具备较高的思想境界和道德素养,要以为人民服务为宗旨,因而对应聘者动机和价值观的考核不容置疑地在考录中也占据着重要的地位。当一个相对比较认同政府价值的人进入公务员队伍,组织对其整合的过程会大大缩短。他对于组织长期一贯坚持的准则、信念,也会心照不宣地理解和认同,心理契约就会自然而然形成。因此,政府行政组织在一开始考录时,就要关注应聘者动机、态度和价值观的取向,并向应聘者展示政府行政组织的动机、态度和价值观,使其对组织情况有一个真实的认识,并产生服从的意向和行为。这样,心理契约在考录阶段才能有更坚实的基础。

2.人职匹配。大量研究表明,将个体与职务进行合理匹配能起到激励员工的作用。而我国往往出现选拔出的公务员与职位不匹配的现象,从而影响公务员心理契约。根据成就需要动机理论,较高的管理职位应选拔有较高成就动机的人才,而一般例行岗位的人才能选用成就动机相对较低的人员。而我国的公务员选拔和分配时,虽然逐年发展起来并开始运用职位说明书,加强工作分析和职位说明的科学性,但是缺乏科学合理的公务员动机考察标准和系统,使得公务员的人职匹配陷入窘境。在亟需发扬职位说明的基础之上,应该加强公务员的动机考核、需要考核等人格特质的考核,实现人职匹配。

3.信息沟通。公务员考进政府部门工作的初次接触是在报考环节,公务员通过政府招录公告了解基本的工作信息,这些信息会让应聘者对自己未来的工作有所了解,并产生相应的期望,直接影响心理契约的形成。在此过程中传递真实有效的信息是建立心理契约的基础,政府部门在应聘者面前应提高本单位的信息透明度,让应聘者对组织和工作岗位有一个客观合理的心理期望。这样,组织和应聘者之间都有一个合理的预期,一旦缔结劳动关系就不会轻易因心理契约破坏而导致满意度的下降甚至离职。所以,在招录公务员之时,真实有效的信息传递是维持相对稳定点公务员心理契约的基础。在招录过程中做大量的准备工作能在维持公务员心理契约的动态平衡中起到事半功倍的效果。

(二)提升培训与开发水平,维持心理契约的动态平衡

1.通过培训加强公务员对于新公共服务行政文化的认知和理解。培训对于促进良好的心理契约的发展具有重要的作用。一方面,合理的培训开发不仅是政府行政组织的人力资源管理工作的需要,而且是满足公务员需求的一种体现,在更大意义上培训是实现公务员“自我实现”的一种途径。另一方面,培训可增强公务员对政府组织文化和价值观的认同感。只有公务员及时更新的公务服务价值体系才能在不断变化的行政环境中适应,才能在行政执行的过程中始终秉承着人民公仆意识,以实现公务员心理契约的稳定性,避免因为客观因素导致的公务员心理契约的违背和破裂。

2.建立科学合理的公务员培训机制。公务员培训是公务员与政府组织进行沟通交流的一种重要方式,良好的培训能使得公务员的心理契约在动态中维持相对平衡,避免因为公务员的个人归因机制、公平感的缺失等原因导致心理契约的破裂和违背。目前我国的公务员培训机制尚存在着培训法制不完善,培训机构单一,培训内容单一,培训效果不明显等问题。为了实现公务员和政府组织的真正沟通,必须切实加强我国的公务员培训机制,以达到培训精干高效的公务员的目的。公务员培训应该有针对性地维持公务员心理契约。从培训法制来看,应该从法律的高度切实保障公务员的培训权力,从公务员的不同级别和职业分工来规定公务员培训的时间保障和内容保障。从培训结构来看,我国目前的公务员培训主要集中在各级行政学院和党校,没有形成市场性的竞争压力,这也直接导致了培训内容主要强调思想政治教育而忽视其他专业素质的单一。我国公务员培训应该在加强市场竞争的基础之上,多元化公务员培训内容,切实根据公务员的工作要求和个体需求科学合理地制定公务员培训内容。在保障公务员工作能力和工作素质提升的同时,实现公务员生活质量的提升,这样才是维持公务员心理契约持续稳定的长久之计。

(三)加强绩效管理,预防心理契约的破裂和违背

1.通过绩效考核加强核心行政文化的标杆作用。绩效考核是组织中极为重要的一环。它既可以作为一种评审体系和标准来评价政府和公务员的工作,亦可以作为一种行为导向来指引政府和公务员的具体行政行为。将新型公共服务文化中的顾客导向、服务理念、市场导向等重要因素量化为绩效考核的重要原则和标准,有利于从过程和结果双向对于公务员进行管理。当有了明确的标准,绩效考核的结果会十分明晰,公务员的心理契约不会轻易因为失去公平感、信任感和稳定感等原因而破裂。

2.完善政府绩效评估体系,重视公务员个体绩效。所谓绩效管理,就是运用科学的方法、标准和程序,对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价,在此基础上对政府绩效进行改善和提高[7]。从此定义可以看出目前在政府绩效管理中重视的是对组织的管理,而要想实现组织绩效,必须以公务员的个体绩效为基础。

公务员是政府行政的执行者,是直接与人民接触的工作人员。他们工作状态和工作行为直接影响着政府绩效的质量。而在现阶段,对于公务员绩效的评估还存在着诸多问题。例如,评估指标不能量化,评估操作难易具体实行,评估结果运用不到位等。这样容易让公务员缺乏竞争意识,退化服务理念,萌发不公平感,产生心理契约的动荡。在政府设定政府绩效计划时,必须同时设定平衡的公务员绩效指标体系,以服务导向、效能导向引导公务员的日常工作。同时,公务员绩效评估结果必须及时反馈,对于以后的工作形成指导作用,让绩效评估不是空壳,而是真正成为公务员工作的导向标。

(四)建立多元激励机制,干预心理契约的破裂和违背

公务员心理契约的影响因素众多,必须通过多元的激励机制才能全方位地得到持续稳定和巩固,积极干预心理契约的破裂和违背。积极心理学的先驱马斯洛提出的需要层次理论在此多元激励机制中恢复生机,将其应用于工作动机有重要意义。马斯洛需要层次理论的初级需要包括生理需要、安全需要、社会需要和自尊需要。这在工作中分别对应于工资、五险一金、正式或非正式组织、地位和头衔等,而高级层次的自我实现需要对应于个人成长和实现潜力[8]。新公共服务强调建立既可以满足组织使命的实现,也满足组织成员的成长与发展的报酬体制。这与马斯洛的初级需求层次相符合。目前,我国的经济发展实力还不足以实现高薪养廉,但是公务员的基本生活工资必须得到保障,相应的福利措施也需跟进。不同地区、不同级别和不同类别的公务员工资和福利应该有科学的划分标准,以保障公务员的基本工作生活质量。这是维持公务员心理契约的基础。

(五)重视公务员职业生涯规划,切实实现心理契约的人本关怀

公务员是公共部门的员工,作为个体状态存在于组织中,在组织中对于个体的关怀不容忽视。罗伯特·B·登哈特提出“一条有益的途径应该首先建立在对个人成长和发展的基本趋势的理解上,然后通过管理,设法把这些倾向趋势和组织的任务融合起来”[9]。公务员作为政府组织中的个体,有着各自的职业追求和人生目标,对于他们个人职业生涯规划的重视,对于健全其心理契约和提升政府管理效能有重大意义。

目前,我国对于公务员职业生涯规划的重视还不够,无论是从观念还是从管理体制上都还亟待提高和完善。一方面,政府应该倡导公务员职业规划的理念,从观念上引领公务员敢于在工作中突破自己,加强职业生涯设计,提升公务员工作质量,从而实现新公共服务理念,实现政府组织对于公务员的心理期望。另一方面,政府应该从制度上保证公务员职业生涯规划的可实施性。从职业生涯规划的培训教育到经费支持和激励制度等方面,从制度层面加强公务员对于政府的信心,满足公务员对于政府的期望。

现代政府系统,是一个开放的系统,是由众多的行政机构和人员组成的动态系统。公务员是现代政府基本组成因子,也是推进行政改革的动力因子。他们作为执行国家权力、进行社会管理和为人民服务的个体,其工作直接影响着行政理念的实现和行政效率的高低,更关系着人民生活水平的提供和对政府的评价。因此,对于公务员的管理,尤其是对他们心理契约的管理,有着非凡价值。在我国改革开放深入发展之际,行政改革攻坚之时,公务员心理契约的研究有助于推动我国现代政府的科学化发展。同时,公务员心理契约与对于明确公务员和政府行政组织间的相互关系,提升公务员的公共服务意识,增强竞争精神、创新精神。现阶段必须保障公平、公正、公开的公共管理环境,关心公务员的心理需求,提升公务员的主观幸福感,改进政府公务员招聘和培训,完善公务员激励机制,关注公务员个人职业生涯规划,最终实现公务员心理契约的动态平衡。

[1]朱立言,刘兰华.服务型政府建设对公务员心理契约的影响及重构途径[J].行政论坛,2010(4).

[2]卫琳,赵定涛,梁樑.与公务员之间心理契约问题探讨[J].科研管理,2007(9).

[3]卢盛忠.管理心理学[M].杭州:浙江教育出版社,2006.

[4]斯蒂芬·P·罗宾斯,玛丽·库尔特.管理学[M].北京:中国人民大学出版社,2008.

[5]中华人民共和国国务院.地方各级人民政府机构设置和编制管理条例[Z].2007-03-05.

[6]赫伯特·A·西蒙.管理行为[M].机械工业出版社,2013.

[7]中国行政管理学会联合课题组.关于政府机关工作效率标准的研究报告[R].中国行政管理,2003(13).

[8]弗雷德·鲁森斯.组织行为学[M].北京:人民邮电出版社.2009.

[9]罗伯特·B·登哈特.公共组织理论[M].北京:中国人民大学出版社,2010.