建国以来我国社会治理的主要工具及其反思

王学杰

（中共湖南省委党校，湖南 长沙 410006）

1949年中国共产党建立政权以后，中国社会治理出现了历史新纪元。经过短短的恢复阶段之后，新政权就迅速地荡涤了旧社会留下来的污泥浊水，结束了盗匪横行、娼妓遍地、赌毒泛滥的丑恶现实，使新中国出现了社会治安良好、社会风气净化、社会秩序井然的局面。自此以后较长期的社会治理中，我国基本保持了政治稳定、社会治安可控的状态。但是，中国社会治理取得巨大成功的同时，却往往牺牲了社会成员的主体地位，人的解放和发展被严重忽视。

中共十八届三中全会已经把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系与治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。从这个意义上说，社会治理作为整个国家治理的一个组成部分就上升到国家战略的高度。显然，认真总结建国以来运用社会治理工具的经验教训，对于完善国家治理体系具有十分重要的现实意义。

一、我国社会治理的主要工具

社会治理工具是实现社会治理目标的方法和手段，它是介于社会治理目标和效果之间的桥梁。为了实现公正合理的社会目标，党和政府在实践中选择了一套符合中国实际的社会治理工具体系。

第一，道德教育。中共领导的新政权源自于社会底层，在夺取政权的长期艰苦奋斗中与贫苦的工人、农民等劳动阶层建立了血肉联系，再加上大多数干部都具有为劳苦大众谋利益的思想和清正廉洁的作风，所以党和政府在建国初期就自然而然地占据了道德制高点。针对长期执政的历史环境，党和政府教育自己的党员和干部继续保持谦虚谨慎和艰苦奋斗的作风，要求他们树立立党为公、执政为民的思想，培养和树立了一批焦裕录式的党员干部。通过这些党员干部的示范效应，大力倡导大公无私的集体主义精神，开展热爱祖国、热爱人民、热爱社会主义、热爱共产党和热爱科学、热爱劳动、热爱和平的教育，很快就涌现出雷锋、王杰、欧阳海等一大批道德楷模，带动了整个社会优良风尚的形成和发展，创造了中国历史上社会风气最美好的一段时光。虽然，后来道德教育出现空洞化和说教化的问题，但是它培育了一代又一代的社会新人，为中国社会治理奠定了良好的基础。

第二，组织管理。1956年生产资料私有制的社会主义改造完成以后，我国城乡都被严密地组织起来。有正常职业的社会成员都归属于全民所有制或集体所有制的单位，农民成为人民公社社员，无正常职业或脱离单位的闲散人员则被组织在居民委员会所控制的管理网络中。这些单位、公社和居民委员会不仅掌握着每个社会成员的户口、计划供应的粮食和其他生活物质，还有一套政治审查、评比鉴定、人事档案等管理手段，使得任何社会成员都离不开组织的掌控，形成了严密的社会管理之网。除此之外，我国还有一套以党组织为核心、共青团等人民团体为纽带、以其他非政府组织为外围的党团群众的组织体系和以共产党与民主党派合作共事为基本形式的统战组织体系，形成了另一张政治管理之网。这两张疏而不漏的组织管理之网，又与一套控制社会成员的组织措施密切结合，执政党完全可以根据社会政治形势和管理需要灵活运用。把生龙活虎的人嵌入相对固定的组织网格中，人再活跃也挣脱不了组织网格的管理。从社会治理的角度来看，组织管理的工具是十分有效的，它把对人的控制力发挥到了极致，但是社会却因此在很大程度上失去了活力。

第三，意识形态控制。执政党用社会主义和共产主义价值体系改造社会的宏大政治理想，逐渐发展成为统一社会思想的意识形态控制工具。为了消除与社会主流价值不一致的噪声和杂音，意识形态控制被首先应用于知识分子的思想改造，以解决这部分从旧社会过来、对西方自由民主价值抱有幻想的人对新社会新制度的认同问题。然后把它逐步应用到包括工人、农民等劳动阶层在内的所有社会阶层，以形成社会统一的政治共识。意识形态控制工具在应用初期，还是以和风细雨的思想教育为主，到后来就发展成为越来越粗暴的政治批判了。从批判电影《武训传》开始，继而开展批判资产阶级唯心主义思想的斗争、开展反对胡风反革命集团的斗争，以致发展到在意识形态领域实行全面专政，人们丧失了思想的自由。意识形态控制工具的长期使用，一方面纯洁了社会精神领域，形成了社会主流价值的绝对统治地位；另一方面，造成了万马齐喑的局面，本应丰富多彩的思想被官方意识形态替代了。

第四，阶级斗争。阶级斗争之所以成为社会治理的工具，是有复杂社会历史原因的。面对旧政权遗留下来的大量官员、军人、特务、流氓、帮会、盗匪等残余势力，以及旧社会的种种影响，新政府要实现自己的社会治理目标，就不得不与各种阶级异己势力进行斗争。此外，布尔什维克党在十月革命后一段时期内，通过严酷而激烈的阶级斗争方式成功地巩固政权的经验，对中共也产生了深远的影响。阶级斗争的一般方式，就是将旧政权的遣留势力，以及新产生的敌对势力和危害社会的犯罪分子划为敌人阵营，然后动员人民的力量对其实行专政，只许他们规规矩矩，不许他们乱说乱动。由于经常不断的敌我划分缺乏客观依据（如以思想立场为标准），任何人都有可能因种种莫须有罪名而被划入敌人阵营，阶级斗争成为悬在所有社会成员头上的达魔克利斯剑。本来1956年生产资料私有制的社会主义改造完成后，剥削阶级整体上已经不存在了，党的八大也宣布阶级斗争已经不是社会的主要矛盾。但是一年后，阶级斗争工具运用却越来越频繁，逐步形成了一套完整的阶级斗争理论、路线、方针和政策。从镇压反革命、三反五反、反右斗争、民主革命补课到四清，政治运动接连不断，最终导致了长达十年之久的文化大革命，正常的社会治理基本上被阶级斗争所取代。现在看来，在对立阶级处于你死我活的激烈斗争形势下，合理地运用阶级斗争工具，可以清除政治上的敌对势力，为社会治理创造良好的政治环境。但是在阶级斗争相对缓和甚至敌对阶级已经消灭的情况下，则应当少用甚至放弃这种工具。因为阶级斗争的剑锋所至，伤害的决不仅仅是敌人，而可能是无辜群众，文化大革命时期形成了冤狱遍地的局面就是十分沉痛的教训。

第五，法制规范。1978年中共召开十一届三中全会，结束了以阶段斗争为纲的指导思想，社会治理的政策日趋理性。一方面大力发展生产，让人民休养生息；另一方面积极平反冤假错案，调整紧张的社会关系。随着改革开放的不断深入，农村人民公社制度被解体、城市个体私营经济发展壮大，一些体制内的人士也纷纷下海经商，计划管理体制被市场经济体制所代替，传统的单位管理逐步松动，社会管理逐步出现多元化、法制化的发展趋势。这一时期，中国陆续颁布了居民委员会和村民委员会组织法，在城市和农村初步建立了基层群众自治制度，再加上一些社会治理法律法规的颁布实施，中国的社会治理终于开始走向理性的法制轨道。

这五大类工具构成了我国社会治理工具体系的基本骨架，其内容是十分丰富的，而且仍然处在发展之中。但是在现实生活中，社会治理工具的运用是及其复杂的，这五大类工具在不同的历史条件下有不同的具体形式和不同的使用重点。例如，在否定以阶级斗争为纲的口号后，法制规范工具逐步代替了阶级斗争工具，在科学发展观指导下，道德教育工具、组织管理工具、意识形态控制工具越来越符合以人为本的要求。随着我国社会治理的深入发展，将会有更多新的社会治理工具被创造出来，原有的社会治理工具也将会不断改革和完善。

二、我国社会治理工具的主要特点

我国社会治理工具具有鲜明的中国特色，体现了深厚的历史传统，其特点是由中国国情的复杂性和历史性所决定的。

第一，社会治理工具寓于价值、制度和工具三者统一的社会治理体系之中。这个体系由三部分组成：一是价值系统，包括具有与时俱进品格并作为指导思想的科学理论（马列主义、毛泽东思想、中国特色社会主义理论），能够凝聚社会共识的社会主义核心价值观、以爱国主义和社会主义为基础的共同理想，正确处理国家、集体、个人关系的道德伦理等等。这套价值系统使社会治理工具的应用有了明确的政治方向，这就是通过宣传灌输等方式，把社会主流价值逐步内化为大多数社会成员的精神信仰。二是制度系统，它把社会主流价值固化为社会规则。其中先后出现的制度有：计划管理体制、户籍管理制度、农村人民公社制度和城市单位管理制度、人民来信来访制度、思想政治工作制度、群众工作制度、群众性的治安联防制度等，形成了疏而不漏的社会治理之网。制度规范为社会治理工具的应用提供了规则前提，如果离开了制度规则，社会治理工具就可能变成可以肆意滥用、毫无理性的野蛮手段。毋庸违言，改革开放以后我国的社会治理制度发生了重大变化，人们在工作和生活中的自由度不断扩大，社会治理出现了很多新情况和新问题。但是，中国社会治理制度的精髓即作为工具应用的规则前提没有变。三是工具系统，它是为价值系统和制度系统服务的操作系统，包括从道德教育、组织管理、意识形态控制到阶级斗争和法制规范的完整系列，实现了从公民自觉到国家强制的连续治理，党和政府完全可以根据现实需要相机抉择。社会治理工具使社会主流价值和制度规则得到了真正的落实，离开了工具的应用，社会主流价值和制度规范要么成为空洞无用的幻想，要么成为束之高阁的空话。价值、制度、工具三者的有机统一，使社会治理成为有正确指南和精神动力，有明确规则和组织支撑，有实施手段和具体保证的可靠系统，真正实现了执政党对全社会的一元化领导。

第二，社会治理工具是党政结构与群众参与相结合的产物。中国社会长期以来形成了一元化的治理传统，民间的力量缺乏独立存在的空间。因此，建国以后自然而然地形成了以执政党为核心、政府为主导的党政治理结构。但是奉行群众路线的执政党，非常尊重群众的社会实践，创造性地把群众参与引入到社会治理工具体系之中。其主要表现，一是要求党和政府的工作人员密切联系群众，掌握从群众中来，到群众中去的工作方法。二是重大问题事先与群众商量，取得群众的理解和支持。三是动员和组织群众，形成群众广泛参与的社会治理之网。这样党和政府与群众在社会治理中就形成了合力，克服了多元化社会治理机制中政府与非政府组织目标难以协调的困难。建立社会主义市场经济体制以来，一些体现公民自治精神的社会治理工具 （如自愿性工具和调适性工具）被引入中国，在政府主导下的非政府组织也得到了长足发展，在很大程序上改变了过去以党代政的社会治理模式，党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体系开始形成。这是中国社会治理的特点，也是其传统优势所在。

第三，社会治理工具体现了中国传统社会治理中刚柔相济的政治智慧。社会治理是一个极其复杂的系统工程，它不仅需要刚性的治理工具，也需要柔性的治理工具。建国以后，我国把刚柔相济的政治智慧应用于社会治理，创造了从软治理、弹性治理到刚性治理的连续性工具系列，即创造了从道德自律到国家强制的系列社会治理工具，其丰富性和有效性甚至超过了一些西方国家的公民自治模式。道德教育工具强调自觉、自律和社会舆论的软约束，属于柔性治理的范畴。它主要运用伦理学、心理学、社会学、行为科学等知识，通过和风细雨的思想政治工作和群众工作的方法来发挥作用，形成了社会治理的道德基础。组织管理和意识形态控制，介于柔性治理和刚性治理之间。它们以强大的组织力量和意识形态力量为依托，用社会主流价值影响社会，大多数社会成员都会主动接受其影响，少数并不认同主流价值的社会成员在从众心理压力下也会被逐步同化。运用组织管理和意识形态控制工具的主动权在党和政府手中，但社会成员具有较大的弹性空间。阶级斗争工具和法制规范工具可以看成是刚性的工具，因为二者的背后都是国家机器。用“柔”的一手凝聚人心，化消极因素为积极因素，为社会治理创造了合法性前提；用“刚”的一手规范社会，形成高压的氛围，为社会治理扫清道路；在“刚”和“柔”之间，弹性治理的妙用是调适和平衡，防止极端“刚”和“柔”所带来的社会治理困境。

中国社会之所以能够在任何情况下都处于可控状态，其中的重要原因是成功地构建了一套适合中国国情的社会治理工具体系。虽然，中国社会治理工具曾经被滥用，但它主要是由于指导思想的错误和制度规则被破坏的结果，不能归咎于社会治理工具体系本身。

三、对我国社会治理工具的几点反思

我国社会治理经历了非常曲折的过程，有着非常丰富的经验教训，值得我们认真反思。

第一，应用社会治理工具不仅应当考虑党和政府的政治需要，而且应当尊重人的主体地位。长期以来，我国社会治理工具的选择和应用，主要考虑的是如何服务于党和政府的政治需要，包括如何服务于巩固政权、维护社会基本制度的需要，如何体现以马克思主义为指导的社会主流价值的要求等等。这方面所取得的成就是非常显著的。所以，执政党能够通过社会治理牢牢把握社会发展的政治方向，政府能够有力控制社会运行的轨道。这是新中国社会治理显著优于一些西方国家的主要原因。

然而，当我们从科学发展观的高度思考社会治理的终极目的时，就不得不承认党和政府的政治需要从根本上说不过是社会治理的阶段性目标 （相对于终极目标而言它就是手段），人的自由全面发展才是社会治理的最终目的。这就必然要求我们在选择社会治理工具时，把人的管理与人的解放统一起来。正是在这个基本问题上，我们违背了以人为本的原则。无论是选择道德教育工具、组织管理工具、意识形态控制工具，还是选择阶级斗争工具和法制规范工具，也无论是采用温和、理性的方式还是采用过火、粗暴的方式，其实质都是着眼于把人管住管死，而不是着眼于人的自由全面发展。这也就不难解释，为什么我们总是对人们追求自由、幸福和财产的权利持轻视的态度，动辄剥夺公民权利，甚至粗暴地践踏人权。特别是在连续不断的政治运动中，过火的政治批判、侮辱人格的斗争、随意没收私人财产等无法无天的行为竟然变成了常见现象。把本属于目的的人降格为手段，而把本属于手段的政治需要升格为目的，就必然出现社会治理中严重忽视人权的问题。

第二，应用社会治理工具不仅应当符合社会治理的现实要求，而且应当考虑社会治理的发展要求。毫无疑问，应用社会治理工具首先应当考虑现实要求，因为这是社会治理得以顺利进行的前提条件。我国社会治理的重要经验，就是从中国社会的实际出发，选择和应用符合现实要求的治理工具。如道德教育工具有利于培养对执政党的忠诚，组织管理工具有利于社会整体化，意识形态控制工具有利于纯洁社会思想，阶级斗争工具有利于震摄敌人，法制规范工具有利于维护社会的稳定。中国社会之所以多次实现由乱到治的转变，能够经受住1950-1960年代之交大饥慌和十年动乱中大规模武斗的考验而不至于社会崩溃，主要原因就是执政党善于根据现实需要选择和应用恰当的社会治理工具。在社会基本稳定时以温和的具有弹性的治理工具为主，在社会混乱时则以强制性工具为主，在社会危机的形势下不惜采取军事管制的严厉措施。从这个意义上说，中国的社会治理比一般的西方国家社会治理更具有现实可控性，其效果是后者无法达到的。

然而，我们也不得不看到，我国社会治理工具在满足现实要求时却可能忽略了长期发展的要求。进入21世纪之后，我国社会各种矛盾凸显，社会利益分化加剧，群体性冲突显著增多。与此同时，人民群众的维权意识日益觉醒、自主观念显著增强。如果仅仅考虑眼前的稳定要求，无疑应当采取强硬的社会治理工具，这也许就是目前一些地方政府采取刚性维稳措施的主要理由。但是，我们不能不看到，我国转型期出现的种种社会矛盾和冲突，对于社会的长远发展来说，既是挑战也是机遇，关键在于我们是从眼前还是从长远发展的要求看待社会治理，如果我们能够把社会治理的现实要求与长远发展有机地结合起来，则挑战就会变成机遇。一些地方政府只顾眼前维稳的需要而不顾长远发展的要求，采用诸如阻访截访、屏蔽网络舆论、动辄使用警力等粗暴手段，从根本上来说是一种社会治理的短视症。从社会治理长远发展的要求来看，公民自主和社会自治越来越具有目的性，而现实要求却越来越具有手段性。从这个意义上来说，当我们选择社会治理工具时，应当把人的自主性和社会自治性要求摆在更重要的位置上，决不可为了眼前的某种现实要求而牺牲长远的发展要求。我们应当反思为什么我国选择和应用社会治理工具时，总是强调社会成员作为社会治理对象重于社会治理的主体？强调社会成员的义务多于权利？为什么社会治理工具往往被视为执政党和政府管控社会成员的工具，而不是公民自主和社会自治的工具。我们应当从更多地考虑现实要求转向更多地考虑长远发展要求，这是我国社会治理工具改革和创新的一个基本方向。

第三，应用社会治理工具不仅应当与基本国情相适应，而且应当与人类社会文明发展的普遍要求相适应。任何国家成功的社会治理工具都是适应于所在国家基本国情的，否则会出现水土不服的症状。中国社会治理工具之所以是有效和有益的工具，也毫无疑问是与中国的基本国情相适应的工具。中国不同于西方国家的一个基本国情，就是大一统的文化传统，因而民众容易认同强政府；而西方国家（特别是盎格鲁-萨克逊文化传统的国家）则属于个人主义的文化传统，因而更容易接受弱政府。这就解释了为什么中国社会治理工具的应用，总是在执政党和政府主导下进行的，而西方国家的社会治理工具则往往是社会自主应用。从适应国情的角度来看，中国与西方国家的社会治理工具都具有合理性和各自的优势，二者可以互相学习借鉴但是不可能相互照搬。

然而，无论中国还是西方国家，应用社会治理工具时，都不能仅仅与基本国情相适应，还必须与人类社会文明发展进步的普遍要求相适应。毫无疑问，人类社会文明发展进步总是与科学和民主相联系的，社会治理工具的选择和应用也必然要适应科学和民主发展的要求。科学发展对社会治理一方面提出了更高的要求，另一方面也提供了强大的技术手段，这就要求我们在选择和应用社会治理工具时，不应当从主观意志出发而应当从客观实际出发，过于浓厚的意识形态色彩是不必要的。二战后新的科技革命对社会治理产生了极其深刻的影响，逐步发展起来的管理科学、行为科学、运筹学和计算机科学、网络技术等，对社会治理工具的选择和应用提供了新的强大的技术基础，社会治理工具正在向人性化、精细化、信息化、网络化方向发展。例如我们可以引入情绪疏导、心理辅导等心理调适工具舒缓人的心理压力；可以引入网格化管理技术，使日益复杂的社区治理更加精细；可以运用信息技术于流动人口的管理，做到活而不乱；可以运用计算机技术模拟突发性事件，以便我们提前作好应对预案。总之我们应当运用现代科学的思维和方式，彻底改造带有浓厚主观臆断色彩的社会治理工具，使社会治理走上科学化的轨道。民主发展对社会治理的要求，则集中体现在对人的主体地位的尊重上，坚持以人为本，切实把社会成员作为社会治理的主体而不是社会治理的对象。这就必然要求对我国社会治理工具中把人降格为手段的特性进行根本性的改造。我们可以引入自愿性工具，减少强制性工具，扩大社会成员选择和应用社会治理工具的参与权，使社会治理工具逐步转变为公民自主掌握的社会自治工具。

第四，应用社会治理工具时，不仅应当重视它的“工具”的属性，而且应当重视它的伦理属性。毫无疑问社会治理工具是手段而不是目的，它必然具有工具的一切属性，最根本的一条就是工具是为目标服务的，目标的正确性是第一位的，工具的正确性是第二位的。如在为目的服务时，手段可以灵活选择，或者说为了正确的目的，不要局限于某一种或某一类手段。这就是毛泽东经常说的原则性与灵活性相结合，这也是党和政府在极其复杂局势下克服困难、保持社会长治久安的成功经验。

但是，真理超过一步往往就会变成谬误。过分强调社会治理工具的“工具”属性而不能看到它同样具有伦理属性，则会陷入“不择手段”的误区。在长期的社会治理中，我国应用社会治理工具时不讲伦理原则甚至超越道德底线的事情时有发生。如为了政治需要，对同志、朋友不讲信义，随便罗织罪名进行打击迫害，以致于出现了昨天还是功臣今天变成祸首，或者昨天的朋友今天变成敌人的现象。同样是为了政治需要可以出尔反尔甚至“引蛇出洞”，把一些提出批评意见的忠贞之士打入敌对营垒。还是为了政治需要，在人民群众中鼓励相互揭发，甚至鼓励妻子揭发丈夫、儿女揭发父母，把人类最亲密的关系变成了相互提防的对立关系，丧失了人伦的底线。直到今天，一些政府官员仍然信奉只要“政治正确”或“目标正确”就可以为所欲为的逻辑，使用了一些不太光明正大的治理手段。如在对老百姓提出要求时作出了一大堆漂亮的承诺，目的达到后又以种种借口拖延或者根本不予兑现；政府自己办错了事（如错误地伤害了无辜群众），不仅不向受害者赔礼道歉，反而用更错误的办法维护自己的脸面；少数地方政府“以黑打黑”或者“以恶制恶”，结果打击了一部分黑社会又扶持了另外的黑社会，或者“打黑”变成了“黑打”。我国社会所出现的道德沦丧现象，是与社会治理工具的应用只讲工具属性不讲伦理属性有内在联系的。历次政治运动中不讲道德人伦达到了登峰造极的地步，搞市场经济以来又出现只讲效率不讲公平，只重发展不顾道德的片面治理模式，由此产生的不良的社会导向，就是为什么自文革以来，我国从一个社会风气良好的社会一步步沦为道德严重滑坡社会的主要原因。

反思我国社会治理工具的发展和应用，是为了未来社会治理工具的选择和应用更加科学、理性、民主，这就向我们提出了社会治理工具改革和创新的重大命题。笔者试图在下一篇论文中思考和破解这个问题。

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