水务工程项目管理服务与代建制统筹发展的思考

侯晓峰 马 芸

（西安水务（集团）工程建设管理有限公司 陕西 西安 710018）

国家进行工程建设项目组织实施方式和投资体制改革十年来，设计采购施工（EPC）/交钥匙总承包、建设—转让（BT）、建设—经营—转让（BOT）、建设—拥有—经营（BOO）、建设—拥有—经营—转让（BOOT）等工程建设项目组织实施方式蓬勃发展。与此相比，专业化工程项目管理服务以及代建制发展比较缓慢。水务行业建设工程专业性强，一般都涉及国计民生而且具有不同程度的行业垄断性，专业化工程项目管理发展和代建制改革比较滞后。随着国家全面深化改革的深入，水务工程项目管理服务与代建制改革发展势在必行，培育并壮大水务工程项目管理公司将是水务集团做大做强的必然选择。

1 国家工程建设项目组织实施方式和投资体制改革

在我国，真正称得上项目管理的开始应该是利用世行贷款的项目——鲁布革水电站［1］。该工程1984年在国内首先采用国际招标，日本大成公司以低于标底的40%中标，在工程中实行了项目管理，使工期缩短了数月，取得了工程建设的很大成功。国家在“鲁布革工程管理经验”试点基础上，于1988年建立了工程监理制度，初衷就是推行现代化的项目管理制，但项目法人迫于法规聘请监理的同时却不肯将投资、进度、合同等管理放权（委托），造成监理实际职责集中于质量管理，没有成长为国际上真正意义的项目管理企业。

国家工程建设项目组织实施方式和投资体制改革发端于2003年～2005年，分别由国家建设部和发改委主导。建设部《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市[2003]30号）强调工程总承包和工程项目管理是国际通行的工程建设项目组织实施方式，是我国工程建设项目组织实施方式的改革方向，并对培育发展专业化的工程总承包和工程项目管理企业做出了制度安排，提出的工程项目管理主要方式为项目管理服务（PM）和项目管理承包（PMC）等；建设部《建设工程项目管理试行办法》（建市[2004]200号）规定建设工程项目管理是指从事工程项目管理的企业受工程项目业主方委托对工程建设全过程或分阶段进行专业化管理和服务活动，并对建设工程项目管理的适用范围、企业资质、执业资格、服务范围、服务内容、委托方式、联合投标、合作管理、管理机构、服务收费、执业原则、奖励、禁止行为、监督管理、行业指导等作了比较全面的规定，是建设工程项目管理企业发展的基础和指南。

《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）要求对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设工程实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交使用单位。之后，许多省市政府出台了代建制管理的地方性法规，并逐渐形成了三种代建制管理模式：一是以北京、四川为代表的政府机构委托项目管理公司竞争代建模式，通过市场化方式解决专业化问题；二是以上海为代表的政府授权的投资公司委托项目管理公司竞争代建模式，将其投资管理职能和工程管理职能分别移交给投资公司和工程管理公司，与新加坡的政府投资项目管理模式类似；三是以深圳为代表的政府专业管理机构直接代建模式，将对政府投资工程的监督由分散监督变为集中监督，是一种政府集中采购的形式，与香港地区的工务局模式相似［2］。国家于2005年颁布了《国务院关于鼓励支持和引导个体私营经济等非公有制经济发展的若干意见》、《市政公用事业特许经营管理办法》等，鼓励个体私营经济进入公用事业和基础设施领域的投资建设与运营，各地在具有经营性的公共项目中尝试引入私人部门的管理和运行机制，采用BT、BOT等模式。

2 代建制缺失系统的顶层设计

代建制应当是与投资体制改革相适应的工程建设组织实施方式改革的顶层设计，不应局限于非经营性政府投资项目建设，而是与投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化相配套，规定工程建设应全面推行代建制，并建立统一的市场准入与市场培育体系。或许是当初投资体制和工程建设组织实施方式改革的主导部门不同，代建制从一开始就缺乏整体性和全方位的制度安排，没有与推动工程项目管理企业的发展进行统筹规划，造成了10年之后工程项目管理企业和市场仍远没有发育成熟。

一方面，由于没有相应的法规制约，许多业主认为委托工程项目管理企业代为建设不但增加费用，而且是对自身权利和利益的约束，因而延用传统模式自行组建机构进行建设管理的仍然普遍，或是以EPC等方式进行发包，从而取代了工程项目管理；另一方面，工程项目管理是一项智能化的高端咨询服务，对管理人员的综合素质要求较高，既要懂技术又要懂管理，既要搞好现场施工管理又要具备良好的沟通能力，因此管理人员的成本较高，由于没有成熟的市场和相应的配套政策，工程项目管理取费偏低，难以吸引高素质人才参加项目管理，影响了工程项目管理企业的发展。

因此，我国的代建制从某种意义上说是一项不彻底的改革，并没有根本解决专业化和市场化问题，质量事故、工期拖延、费用超支等问题仍然不少。代建制应当是专注于工程项目管理效用充分发挥并超越部门色彩的系统全面的制度设计和安排，通过政策引导和市场作用促进工程项目管理企业的成长和提高，通过实施投资控制、工期控制、质量控制、安全控制和廉洁控制等管理技术，真正实现提高工程建设管理水平并保证工程质量、工期和投资效益。

3 工程项目管理资质与工程项目管理企业培育

《建设工程项目管理试行办法》规定项目管理企业应当具有工程勘察、设计、施工、监理、造价咨询、招标代理等一项或多项资质，除《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》外，之后陆续颁布的《建设工程勘查设计资质管理规定》、《工程造价咨询企业资质管理规定》、《工程监理企业资质管理规定》、《建筑企业资质管理规定》也明确了工程勘查设计、造价咨询、工程监理、建筑业等企业从事工程项目管理的执业资格。住建部于2008年印发的《关于推进大型工程监理单位创建工程项目管理企业的指导意见》进一步明确了工程项目管理企业的基本特征，提出了创建工程项目管理企业的基本原则和措施。

2005年国家发改委第29号令《工程咨询单位资格认定办法》及《国家发改委关于适用＜工程咨询单位资格认定办法＞有关条款的通知》（发改投资［2009］620号）规定，工程项目管理分为全过程策划、全过程策划和准备阶段管理、全过程策划和实施阶段管理、全过程管理四个层次，要求全过程管理应具备规划咨询、编制可行性研究报告、工程设计以及工程监理或设备监理资格。

显然，由于管理体制等原因，国家住建部的系列规定与国家发改委的相关规定存在矛盾，对工程项目管理的资质规定还存在许多不一致的地方。工程咨询、工程勘查设计、造价咨询、工程监理、建筑业等企业都可以创建工程项目管理企业，但这些企业普遍缺乏知识全面的工程项目管理人员，实施跨专业、全方位、全过程的工程项目管理不同程度地存在缺陷和困难，需要进行资源整合从而实现优势互补，提升工程项目管理水平。虽然现行的相关规定对全过程或分阶段工程项目管理都是允许的，但实践中全过程工程项目管理更能体现价值和发挥效用，比如从项目报建阶段的环境影响评价到建设阶段的管理控制再到工程竣工环保验收，这些需要全过程管理的项目如果分阶段管理，很容易带来推诿扯皮，一个卫生防护距离问题就可能造成难以弥补的损失。

现实中，一些专业性强的建设单位组建的工程建设管理机构，由于长期从事全过程工程项目管理，从项目决策、项目报建、征地拆迁、项目招标、合同管理、施工管理、竣工移交到项目后评价管理等各个阶段都积累了丰富的经验，培养了一批工程项目管理人才，甚至经历过使用外资的工程项目管理，从贷款的使用规则到招投标程序、设备材料管理及结算都运作的井井有条，具有较高的全过程工程项目管理能力。同时，长期的工程项目管理中与政府相关部门建立了良好的关系和人脉资源，与勘查设计、设备供货、土建施工、设备安装、工程监理等众多公司建立了良好互动的合作关系，从优化设计、设备选型到工程投资、安全质量、工期等方面控制积累了丰富知识和经验。但是，由于国家并没有工程项目管理的专项资质，这样的工程建设管理机构又不具备申请工程咨询、工程勘查设计、造价咨询、工程监理、建筑业等资质条件，如果这些机构不能继续从事工程项目管理，将是那些专业性强的工程项目管理行业的一大损失，应当引起改革主导部门、相关行业、上级主管部门或集团的重视。

4 水务工程项目管理企业发展思考

项目管理是系统集成，工程项目管理人员就象一个系统工程专家，当然应当具有专业背景，但更需要运用系统工程方法、技术并经过长期的实践和积累。《建设工程项目管理规范》（GB/T50326-2006）就将建设工程项目管理定义为：运用系统的理论和方法，对建设工程项目进行的计划、组织、指挥、协调和控制等专业化活动。因此，经过了全过程工程项目管理长期实践，经验丰富、实力雄厚的工程项目管理公司，不仅可以从事相关行业的工程项目管理服务，也完全可以胜任跨领域的服务。代建制和工程项目管理企业市场准入制度现状，一方面制约了工程建设组织实施方式改革发展的进程，但也为工程项目管理企业的发展提供了政策空间。较大的企业集团完全可以通过系统内的扶持，即工程项目管理可以不通过招标而是直接委托下属的工程项目管理企业，并为这样的企业取得市场准入资格创造条件，帮助其发展壮大。

水务工程并不是一个准确的概念，在这里主要是指那些专业性较强的部分水利工程和给水排水工程，主要包括政府投资和国有企业投资的较大规模的工程。以西安市为例，政府投资的水务工程普遍没有推行代建制，而规模较大的污水处理工程大部分推行了专业化工程项目管理。但是，正如前已述及的原因，承担污水处理工程项目管理的公司正面临着发展的机遇和挑战。一方面，目前陕西省和西安市代建制立法尚未完成，在“法无禁止即可为”的全面深化改革环境下，工程项目管理企业可以通过集团公司的支持以及自身的努力，直接接受集团委托承担集团系统内工程项目管理，拓宽业务范围并提升实力；另一方面，通过资源整合和实施人才战略，完全有可能发展为具有较强工程项目管理竞争力并能承担工程总承包的企业，从而成为集团公司做大做强向外发展的重要支柱，并在政府投资项目推行代建制过程获得相当的份额。陕西水利

［1］江苏省住房和城乡建设厅.工程项目管理服务与实践［M］.北京:中国建筑工业出版社，2010.

［2］王建中，尹贻林.代建项目管理指南［M］.天津:天津大学出版社，2013.