陕西水文管理体制存在问题与解决对策

◎秦延安

◆作者系陕西省水文水资源勘测局工程师。

1 概况

陕西省水文管理机构成立于1947年，是陕西省水利厅下属的全额拨款事业单位，也是全国较早设立水文机构的省份。陕西省水文管理机构分为：省局、市局、勘测队、水文站、委托雨量站。省局下设延安、宝鸡、西安、汉中、安康、商洛6个市级水文局，基本水文站83处，水位站114处，墒情站41处，雨量站1920处，水文勘测队9个，报汛水情站2044站。全省设1个省水环境监测中心、5个水环境监测分中心和228个水环境监测断面。截止2014年，全局共有在职职工644人，委托雨量观测员556名。

2 陕西水文基层管理体制中存在的问题

陕西水文行业管理经历了由初期省水利部门直管到成立省水文机构专管的漫长过程。长期以来由于水文行业的特殊性加之社会对水文的认知度不深，使得水文管理体制薄弱、业务面狭窄、经费短缺，职工工作、生活环境艰苦，福利保障差。管理体制中存在问题主要表现在以下几个方面。

（1）流域性管理格局，使得水文与地方处于“两难”境地。

陕西水文工作实行省垂直管理，是上世纪40年代以来陕西省水文管理机构成立以来逐步形成的，主要是按流域设立水文管理机构。目前，陕西省除汉中、安康、商洛按行政区域设立了水文局外，延安水文局监测范围跨延安和榆林2个市，西安水文局监测范围跨西安、铜川、渭南和咸阳（部分）4个市，宝鸡水文局监测范围跨宝鸡、咸阳（部分）和西安（部分）3个市。榆林市、咸阳市、铜川市境内尚未设立市级水文局。这种流域模式的水文监测机制，虽然有利于水文业务工作进行，但割裂了水文与地方的关系，消弱了水文参与地方防洪指挥和水利建设的功能，使得地方政府需求水文和水文服务政府出现了“两难”。

（2）“九龙治水”的管理格局，严重影响水文数据的严肃性、专业性以及信息报送的时效性。

在省内，除了陕西水文局管辖的水文站网外，还有黄委、长委和陕西省江河水库管理局设置的37处水文站。同时，还有近几年来，根据山洪灾害非工程措施项目建设的属于各地市管辖的众多雨量站，水库单位管理的水位站，地下水管理部门管辖的地下水监测站网等，使得陕西形成了涉及多个部门的水文数据管理格局。虽然近几年来，陕西省水文局通过委托报讯，以及省防总的多方协调等多种努力，实现了水情信息共享，但是，这种“九龙治水”式的管理格局在站网布局，水情信息的时效传输、报汛内容的整合处理，以及水文数据的后续整编等方面仍产生不少问题。特别是属于各市管辖的山洪灾害非工程措施项目，由于经费无法落实，如一个“烫手山药”，让陕西水文局既爱之又恨之，不敢染指。

（3）水文业务不断增加与干部职工青黄不接的矛盾日益突现。

随着中小河流水文监测项目的建设进行，短短的两年时间，陕西省水文局水文（位）站已从2009年的85处增加到目前的197处，全面建成后，还要增加74处。雨量站也从556处增加到1920处。墒情监测站点从无到有，达41处。省属报汛站点由458个增加到2014年的2033个，中小河流、洪水易发区洪水预警预报断面达100个，水库报汛站由25个增加到694个，水质监测断面由29处增加到238处，其中国家重要水功能区监测断面144处，同时，监测频次也在增加。而全局在职职工已从2005年的717人降为目前的644人，一线测站职工只有334人，水文职工严重缺编，技术队伍出现青黄不接现象。这种业务工作大量增加和人员严重不足的矛盾，急需采取相关措施加以解决。

（4）委托雨量站补贴较少，监测队伍不稳。

目前，陕西省水文局共有委托雨量站556个，观测人员津贴按汛期每人每月110元，非汛期每人每月90元标准执行。随着经济社会的发展，物价水平不断上涨，农村劳务报酬不断攀升，委托雨量观测人员普遍反映现行雨量观测津贴过低，仅及农村劳动力一天的劳务收入，纷纷提出增加委托津贴标准，甚至有的雨量观测人员还提出解决个人养老金问题，严重影响雨量站点监测问题。

（5）职工收入与地方相比偏低，严重影响水文事业发展。

近年来，国家实施了水源地补偿机制，加大了对陕南三地市的财政转移支付力度，地方政府从2008年4月起连续4次增加了公务员津贴和事业单位绩效工资。而陕西省水文局绩效工资一直执行2007年底省级公务员的标准，且仅发放60%。水文职工与地方单位职工相比工资偏低，收入差距较大，职工生活压力、心理落差均较大，严重影响职工工作的积极性和水文事业的长远发展。

3 水文基层管理体制改革的必要性

（1）全面深化改革对水文提出新要求。

党的十八届三中全会作出了全面深化改革的重大战略部署，明确要求“健全防灾减灾救灾体制、强化水资源管理”。省委十二届四次会议作出的“三个美丽陕西”建设宏伟目标，也对水资源水环境提出了新的更高的要求，特别是东庄水库、引汉济渭等“十大工程”为骨干的一大批重点水利工程的启动实施，这些都要求水文发挥更加全面的科学参谋作用和社会服务功能，水文部门需要一支坚强有力的队伍，精炼、高效地为社会经济发展做好服务。

（2）尚不完善的防洪减灾综合体系对水文提出新要求。

受全球气候变化影响，近年来，陕西省气候形势愈发复杂多样，多年干旱的陕北连续两年发生罕见的暴雨洪灾，陕南多雨的商洛出现少有的旱情，暴雨干旱时空分布异常，远远超出以往的认识，水文测报工作面临严峻的挑战，水文职工的业务素质和测报能力需地一步加强和提高。

（3）“大水文”发展的需求。

“大水文”发展理念是指以科学发展观为指导，积极践行可持续发展治水思路，紧紧围绕水利中心工作和经济社会发展需求，统筹规划、突出重点、适度超前、全面发展，以加强水文水资源监测体系建设为基础，以提高预测预报能力为重点，以推进体制机制改革为动力，以提供全面优质服务为目标，以强化科技创新和队伍建设为保障，加快推进水文从侧重局部建设向注重整体发展转变，从技术导向型向服务导向型转变，从数据服务型向成果服务型转变，从行业水文向社会水文转变，努力提高水文现代化水平，为水利和经济社会发展提供有力支撑。长久以来，水文行业只注重事业发展，而对人的关怀却极少。实际上，水文事业的发展更是为了保障人的安全，服务于人的需求。大水文，就是在拓展水文服务社会的基础，不断提高水文社会影响力和职工地位，改善职工收入。

4 解决对策

水利基层管理体系是确保水利工程良性运转，更好地维护水事权益，最大化地服务于社会经济发展的重要组织保障。水文作为水利的基础，更是一个分布广泛、专业性很强、与地方政府和老百姓关系密切的特殊基层水利单位，应该特别对待，加强管理体制建设，以便更好地服务于各方。针对陕西水文管理体制中目前存在问题，笔者有以下建议：

（1）明确认识，借助新一轮改革机遇，建立起覆盖全省的流域与行政区域相结合的水文管理体制。

水文事业是国民经济和社会发展的基础性公益事业，地方社会经济发展离不开水文部门的服务，水文事业发展也离不开地方政府的支持与配合，所以，在已经实现宝鸡、商洛市水文局与地方共建共管的基础上，进一步加大力度，推进其它市水文局与地方政府共建共管的力度，争取地方政府支持。加强与流域部门的协作机制，在汉中、宝鸡水环境监测中心与长委、黄委建立起共建共管的基础上，进一步加强力度，使得更多的水环境监测中心实现共建共管，以争取流域单位的更大支持。同时，借助新一轮事业单位改革机遇，明确陕西省水文局的纯公益性地位，争取省政府将水文与气象、地震等行业放在同等位置进行重视，加大投资。同时，推进榆林、咸阳市水文局的设立工作，建立起覆盖全省的流域与行政区域相结合的水文管理体制。

（2）以人为本，加大水文勘测队建设力度，改变传统的测验方式。

针对目前水文业务剧增人员不增的现实问题，必须改变传统的测报方式，大量使用新仪器，实行水文站队结合的巡测方式，解放人力，提高测报能力。针对点多面广的站点情况，要继续借助中小河流水文监测系统建设的机遇，以按照流域为主适当兼顾行政区划，实行基地管理效率最大化，环境条件优良，满足职工生产生活的基本要求，科学规划全省水文巡测基地建设方案，促使全省水文勘测队达到15个，逐步形成驻测、巡测、调查、应急监测和遥感监测相结合的水文监测体系，实现水文监测要素自动观测、记录、存储、转发、分析、计算，形成“有人看管、无人值守”的巡测管理模式，为大水文发展战略提供基础支撑。

（3）提高委托雨量观测员补贴，对雨量站进行巩固建设。

雨量站是水文的“耳目”和“哨兵”，对洪水预报测报工作起着至关重要的作用。根据目前陕西相关行业委托人员监测费用标准，拟提出对雨量观测员的津贴进行上调，上调标准为汛期每人每月140元，非汛期每人每月120元标准执行，经费来源从省级财政编制预算里解决。

（4）加强职工业务培训，不断提升职工测报能力。

要保质保量地完成水文测报任务，就必须有一支精兵高效的水文干部队伍。因此，必须采取多种措施，在全系统营造起钻业务、学技术、比技能的良好氛围，通过委托培训、自己办培训、参加行业学习的方式，提高干部职工业务技术水平，建立起梯级技术队伍。对通过自学等不断深造的干部职工进行奖励。同时，加大现实的激励因素，从任用情况、信任程度、晋升制度、工资制度、奖励制度、处罚制度、参与制度、福利状况八个方面，刺激职工钻业务学技能的主观能动性，为打造出一支特别能吃苦特别能战斗的水文队伍打好基础。

（5）坚持多条腿走路，解决职工绩效工资目前无法兑现问题。

针对目前陕西省政府对事业单位只发放60%绩效工资、水文职工反映收入偏低的情况，建议从争、省、创三方面入手，多条腿走路。第一，积极持续向上级部门反映职工的心声，争取40%绩效工资早日得到兑现。第二，努力压缩“三公”经费，勤俭节约，用省下的经费在政策允许范围内提高职工工资收入。第三，大力鼓励经营创收，发挥水文行业优势，积极参与市场竞争。多措并举，提高职工收入，缩小行业差距和地区差距。

（6）结合群众路线教育，提升服务理念。

结合第二次群众路线教育活动，从关心职工生活角度出发，积极想办法解决水文测站饮水、吃饭问题。对有条件集中供暖的水文局，可分批一次性投入解决接口及辅助供暖设施，测站供暖问题。增加测站办公经费，保证职工用电问题。通过解决职工实际问题，达到稳定人心、凝聚力量的目的。同时，加强职工教育，树立服务理念，切实为防汛测报和落实最严格水资源管理制度考核工作做好服务。

5 结语

水利基层服务体系建设，不仅是巩固国家水利投资，保证工程效益的重要举措，更是彰显水利效益、更好地服务于社会经济发展的重要保障。水文是水利基层服务体系建设中的一个特例，文章以陕西水文管理体制为例，通过分析影响水文事业发展中体制存在的问题，从社会经济发展的需求方面进行了探讨，从体制建设、实行巡测、加大投入、加强培训、提升服务理念等五个方面提出解决对策，以促进陕西水文事业实现良性发展。