以开放的理念推进现代行政文化建设

李娥皇 孙雪梅

行政文化是文化在行政领域的特殊表现形式，是社会和人们对行政实践活动的整体文化认识和评价。当前行政文化存在诸多弊端的主要原因是其封闭性太强而开放性不够。邓小平的“大开放”思想是以开放的理念推进现代行政文化建设的理论基础。本文拟对如何以开放的理念推进现代行政文化建设作了一些论述。

一、邓小平“大开放”理念:对内开放就是改革

(一)改革就是开放。党的十八届三中全会报告《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“改革开放是党在新的时代条件下带领全国各族人民进行的新的伟大革命，是当代中国最鲜明的特色。”党的十八届三中全会的主题是全面深化改革。改革与开放，是当今中国社会的两大主旋律，邓小平把改革与开放统称为开放政策。他提出了“两个开放”的论断，“开放是两个内容，一个是对内开放，一个是对外开放”。他指出:“一个对外经济开放，一个对内经济搞活。改革就是搞活，对内搞活也就是对内开放，实际上都叫开放政策。”［1］“改革，其基本内容和经验都是开放”。［2］“改革是两个开放政策的继续和发展，改革需要继续开放。”［3］“邓小平之所以把‘开放’放在和‘改革’同等的位置，是因为搞改革开放，改革者面对的，不仅有几千年来形成的闭关自守、故步自封的封建传统和观念，更有几十年来形成的封闭性经济和行政体制。因此，一方面要走出国门，突破封锁和僵化;另一方面要打破国内经济体制的封闭性，开放搞活，改革才能成功。”［4］邓小平的“开放”概念，是一个“大开放”概念。［5］

(二)邓小平“大开放”理念的历史溯源:汉唐开放的行政文化是实现其长治久安的重要法宝。历代政治、经济、文化的兴衰，总是同其开放和封闭的程度呈正相关的联系。历史证明，中国在哪个历史时期内部体制越开放，国家内部治理就更富有生机活力。我国历史上国家治理比较开放清明的历史时期是在汉唐时期。开放是历史和人民对汉唐行政文化根本特征的描述。汉朝因为开放，创立“文景之治”，唐朝因为开放，成就盛世。邓小平认为，发展社会生产力，发展社会主义市场经济、民主政治和精神文明，都有一个是开放还是封闭，是“放”还是“收”的问题。毫无疑问，我们在行政文化建设上也应实行决策、执行、评价、监督等各方面“全方位”开放的政策，用“大开放”促进现代行政文化的建设。

(三)全面深化改革实际上更强调对内的进一步开放。邓小平指出:“无论是农村改革还是城市开放，其基本内容和基本经验都是开放，对内把经济搞活，对外更加开放”。［6］邓小平开放思想的内涵是很丰富的，深刻的，他指出了实现改革目标的关键是开放，即要以开放的理念和方法来搞活经济，发展社会生产力，这可以理解为对外开放就是学习、借鉴和吸收人类一切优秀文明成果，对内开放就是改革。2012年12月上旬习近平总书记在深圳考察期间，曾在邓小平像前明确表示，不但要坚持改革，还要有新开拓。有学者分析，当下中国的改革已与30年前不同，从解决温饱到可持续发展，未来中国的开放，不仅是对外，更重要的是对内开放。［7］党的十八届三中全会提出的全面深化改革的战略布署实际就是强调组织内部各领域的进一步的开放，旨在建立和推进开放的经济、政治、社会、文化、生态和党的建设制度体制和开放的行政文化建设。要搞活经济，就要以开放的理念对经济活动进行管理，实行开放性的物质资源和劳动力资源配置方式，即建立开放化的社会管理体系(如户籍制度的改革)，而政治是经济的集中体现，开放的社会管理体系当然包括完善开放的行政管理体制(如政务公开、服务型政府的构建)、构建开放的行政文化。

二、构建开放的现代行政文化是全面深化改革的内在要求

(一)开放性是建设以“为民务实清廉”为首要目标的现代行政文化的根本特征

十八大报告指出:“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”对“为什么人”这个问题作出的回答就是“为民”。这同时也和我党的“为人民服务”的宗旨相吻合。“为民务实清廉”正成为我国构建现代行政文化的目标与方向。而要真正实现“为民”的目标，首先就要坚持民主政治，诚如列宁曾经指出:民主原则就包含“完全的公开性”，“没有公开性而来谈民主制是很可笑的”。［8］这就要求决策的下放;要真正实现“务实”的目标，也需要开放行政实践的对象，是否真正落实在为民办实事上，这需要开放的监督体系;要实现“清廉”的目标，更需要一整套的开放措施，确保阳光行政、廉洁行政。

(二)构建开放的现代行政文化是对传统行政文化的深刻反思

当前社会对行政文化的消极认知主要由于我国传统行政文化的不开放。时至今日，曾以璀璨而闻名于世的中国古代行政文化的精华与糟粕并存，既表现出统一性、严密性和实用性特点，又继承了专制性、封闭性和保守性特点，我国传统行政决策、执行体系比较封闭，官本位意识浓厚，缺少公众普遍参与和社会监督，没有形成开放的公众客观评价和督促的体系，致使行政决策武断，执行推诿拖拉，行政职能混乱，行政人员缺乏责任意识，形式主义、官僚主义和特权盛行，大众对这种缺乏开放性的行政文化评价低下，很不适应国家治理现代化的需要。建设开放的行政文化是现代行政文化的前进方向。

(三)开放的现代行政文化将顺利推进全面深化改革的战略部署

十八届三中全会《决定》指出:全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。古人说“流水不腐，户枢不蠹”，那就是说一个开放的体系才是有生命力的体系。马克思主义之所以是有生命力的科学，就是因为马克思主义是开放的理论体系。“改革也是开放，改革就是开放，是邓小平理论的一个重要思想。”［9］从下面这些现象可以分析公众对现有行政文化的消极认知是如何形成的:如果行政执行程序是开放的，就不至于有那么多的暗箱操作，如近年来有些地方接连发生的经适房摇号“六连号”的诸如此类事件;［10］唯有开放方能大众，只有形成开放的行政文化才能真正助推服务型政府的建设，才能真正实现“为民务实清廉”现代行政文化的目标，才能真正把全面深化改革推向前进。

三、以开放的理念推进现代行政文化建设的着力点

(一)以开放的理念加快行政体制改革，建设务实高效的现代行政文化

习近平总书记指出:“行政体制改革是经济体制改革和政治体制改革的重要内容”，［11］而行政体制改革的重点是简政放权。一是行政决策要更加开放，包括决策内容、决策参与的人员要更加向社会公众开放，让公众参与决策，社会参与度越高，决策的为民度就越高，决策就更科学，执行起来社会公众的支持力量也越大。二是进一步开放行政垄断性，把配置资源的权力交还给市场。党的十八届三中全会报告《决定》指出:“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”。行政性垄断的广泛存在，排除了公平开放的市场竞争，增加了社会公共服务成本，同时又不能保证公共服务的性质判定和质量。近年来正在进行的取消和下放行政审批事项可谓势大力沉，是不断打破和减少行政性垄断的有效举措。三是公共财政应进一步向公共服务开放。从政府公共支出结构看，经济建设投资在公共财政支出里面仍占有主导性地位，成为制约公共服务供给的重要因素。四是公共服务职能的具体实施进一步向社会开放。积极引导、培育和发展社会组织，让社会力量与市场力量在政府的有效监管下，提供真正符合社会与民众需求的公共服务。

(二)以开放的理念推进廉政文化建设，建设清正廉洁的现代行政文化

以廉洁政府、廉洁从政为主体内容的廉政文化是现代行政文化的应有之义，廉政文化的建设可以从以下几个方面着力推进:一是要着力推进各行政事业单位行政经费的预算标准和支出信息的开放。公费进出阳光透明，政府和官员及其行政行为更能得到公众的信任与尊重，公信力和执行力将会大大提升。二是要着力推进官员家庭收入及来源与财产情况信息向公众开放。官员财产公示是建设廉政文化的必然要求也是最基础的制度保障。三是着力构建向公众开放的、安全的腐败现象举报途径。要建设廉政文化，就要有畅通有效的腐败行为质疑和举报途径。

(三)以开放的理念重构行政人员进入机制(高考制度)，建设人本、为民的现代行政文化

坚持行政人员的进入标准，真正向全社会开放地招贤纳仕、以抓铁留痕、壮士断腕、自我革命的决心和气概革除行政人员变相世袭和权钱交易上岗的现象才能真正从源头上把好公务人员的素质关。可以尝试探索恢复高考遴选人才的作用。高考在刚刚恢复的那一段历史时期，的确起到了遴选人才的作用。彼时通过高考，便可学而优则仕，成为光荣的公家人。高考之所以被称为国考，是因为其严肃性、开放性、全民性和公平性，就像古代的科举制，这是一个在人人面前平等的机会。当时较长一段时期通过高考的选拔，很多优秀的人才进入了公务员队伍，为社会主义建设的顺利进行作出了贡献，这一群体他们本身也得到了社会和民众的良好评价。而今天的高考，其遴选人才的作用消退了，特别是选拔优秀人才使之为公家打拼的作用几乎丧失殆尽，高考进入大学毕业后国家不包分配是一个很重要的因素。放眼当前的公务员队伍，一流大学的人才很多出国了，很多为私家财力打拼去了。如2009年发生的河南固始县公选的12名乡长被证实均为官员之后，［12］试想，来路不正，得来全不费工夫，你能指望这些子弟能真心真意为人民服好务?所以对高考的功能和制度的设计、对公务员招考制度的设计、对公选和选调生制度的设计我们可以作一些归并，使开放的、公平的、严肃的高考恢复为真正的国考，真正发挥为国家遴选人才的作用，让已经阻塞的行政人员进入通道至少能够恢复到上个世纪八十年代的社会开放度和社会公平度。

［1］［2］［3］［5］［6］邓小平文选(第3 卷)［M］．北京:人民出版社，1993:98，82，113，297，82．

［4］柳可白．对内开放，走出封闭性经济体制〔ED/OL〕．http://www．dxplly．j net．cn/show_News．asp?id=675．

［7］习近平改革重点或将在于“对内开放”［EB/OL］．(2012-12-09)．http://news．sohu．com/20121209/n359926196．shtml．

［8］李恒瑞．谈谈邓小平的“大开放”思想［J］．党史天地，1994(9)．

［9］梁太富．论改革就是开放［J］．前沿，2004，(5)．

［10］武汉经适房6连号事件调查:摇号软件成谜(组图)［EB/OL］．(2009-06-30)．http://news．sina．com．cn/c/p/2009-06-30/040618119006．shtml．

［11］范正伟，周人杰．简政放权，打造善治——深化改革看两［EB/OL］．(2014-03-10)．http://opinion．people．com．cn/n/2014/0310/c1003-24582404．html．

［12］河南固始公选乡长多半为官员子弟 官方回应(图)［EB/OL］．(2009-08-25)．http://news．sohu．com/20090825/n266200368．shtml．