清理哈尔滨市沿江违规设置扶梯、廊桥的实践与探讨

□ 刘振斌 李鹏

哈尔滨素有天鹅项上珍珠的美称，每年夏季都有海内外大批游客来感受松花江湿地风光，领略哈尔滨之夏的魅力。然而，随着城市的快速发展，沿江岸线的水域环境也出现了一些问题。沿江码头设置没有长远规划，为了上下码头方便，各码头权属单位（个人）更是在未经审批的情况下，在松花江堤防上随意设置扶梯、廊桥等设施用于通行，非法占用了堤防，严重损坏了护坡，给汛期防洪造成了潜在威胁。哈尔滨市水政监察局根据《哈尔滨市沿江岸线环境综合整治方案》（以下简称《整治方案》）任务要求，配合市水务局河道管理部门对松花江哈尔滨城区段50余处码头违规设置的扶梯、廊桥等设施进行了清理，现根据清理工作实践，对清理工作分析、探讨如下。

一、清理工作实施背景

以打造“松花江黄金岸线”为总体目标，以实施《哈尔滨港总体规划》和《哈尔滨市区沿江码头及岸线规划》为契机，哈尔滨市各职能部门分工负责，全面整治沿江岸线陆域、水域环境和水上交通秩序，建立岸线长效管理机制。哈尔滨市水政监察局根据《整治方案》工作责任分工，负责配合河道管理部门对在堤坡上违规设置扶梯、廊桥等设施进行清理。此次清理整治工作责任分工已公示于市政府网站及各大主流媒体（参见哈尔滨市人民政府网站和《哈尔滨日报》2014年4月29日头版）。

二、清理工作法律依据

在制作清理堤坡上违规设置扶梯、廊桥等设施的法律文书时，首先使用的是《中华人民共和国防洪法》（以下简称《防洪法》）第二十二条二款和第五十六条的规定，但笔者在同哈尔滨市水务局法制部门协商时，法制部门提出《防洪法》第五十六条并未赋予执法部门强制执行权，仅能对危害河岸堤防的行为责令停止、排除阻碍或采取其他补救措施。沿江岸线整治工作明确规定任务分工及时间结点，若当事人不予配合执法，需对该违规设施予以强制清理。后经多方讨论研究，层层报批，最终选择适用《防洪法》第二十七条第一款和三十七条，罚则适用《防洪法》第五十八条和第六十一条的规定，限违规设施持有人停止侵占堤防、毁坏护坡的行为，自行拆除廊桥、扶梯等违规设施，恢复原状，逾期不拆除，不恢复原状的，强行拆除，所需费用由其自行承担。

三、清理工作实施过程

（一）布置落实沿江整治工作

哈尔滨市水务局和水政监察局组织召开了关于哈尔滨市沿江岸线环境综合整治工作会议。会议传达了《哈尔滨市水务局沿江岸线环境综合整治工作实施方案》，对下步整治清理工作提出了三点要求：一是各部门要密切配合，形成合力，将单项整治工作与哈尔滨市统一沿江整治工作有机结合起来，全力推进；二是要快速完成排查摸底工作，并对城区沿江堤防扶梯、廊桥等非法占用堤防设施下达责令拆除通知书，要求其在规定时限内清除；三是整治工作要按时间节点完成一项巩固一项，并明确沿江堤防穿堤构造物权属和责任单位。

（二）对城区沿江堤防情况进行摸底调查

河道管理部门重点对哈尔滨市城区（道里区江堤段4.1公里、道外区江堤段2.65公里）沿江码头扶梯、廊桥等设施进行前期排查。对码头名称、所在位置、权属单位、用途，以及扶梯安放情况进行登记造册。共有50余处码头扶梯、廊桥等设施非法占用、毁坏堤防。

（三）下达限期拆除通知

针对各码头违规设置的扶梯、廊桥等占堤毁堤设施，执法人员会同河道管理部门，向设施权属单位（个人）下达《限期拆除通知书》，但所有码头持有人均对此表示异议，称其码头已通过交通管理部门审批，其上下码头必须经过廊桥、扶梯，对拆除其上下码头的通行工具表示不能理解也不能配合。执法人员立即将该情况反馈于沿江岸线整治工作组，同时解释设置扶梯、廊桥等占堤设施需河道管理部门审批，且市政府对沿江所有码头需进行统一规划，码头迁移后理应清理扶梯、廊桥，待交通、海事部门迁移码头后，水务部门对不能自行迁移违规设置扶梯、廊桥的业户予以强制清理。经执法人员耐心解释，最终将拆除通知顺利送达至各码头。

（四）对未限期拆除的违规扶梯、廊桥等设施进行强制清除

由哈尔滨市水务局、水政监察局、河道处、江堤处同市水上公安分局联合执法，对沿江所有未自行迁移的违规廊桥和扶梯等设施进行强制拆除、迁移。强制迁移清理前再次催告违规业户，对于立即自行拆除的，给予其一定时间自行拆除，减少其自身损失，拆除完毕后执法人员检查；对于有拆除意愿但无拆除能力的业户，执法人员调度机械帮助其进行拆除、迁移；对于拒绝配合执法工作的业户，予以强制拆除、迁移。

为避免拆除、迁移违规设施损毁堤防，对堤防及堤坡造成二次损害，执法人员特联系园林部门，开放堤防道路，以便迁移机械顺利进入码头附近区域。但随之而来又出现了一个新问题，汽车起重机的机械臂长度不能直接迁移违规廊桥和扶梯等设施，需采取人工抬、举、拖的方式将违规设施放入指定区域，汽车起重机才可以安全作业。全体执法人员迎难而上，纷纷加入人工迁移队伍，齐心协力将违规设施抬放到指定地点，方便机械作业，顺利将违规设施吊起放入拖车迁移至指定地点存放。

迁移过程中宏发码头负责人×××带领数名社会人员阻碍执法，该人情绪激动，称该码头未接到《限期拆除通知书》，并用手机进行照相扬言私下报复，威胁执法人员人身安全。执法人员无所畏惧，对其进行说服教育，并依法将送达《限期拆除通知书》时该负责人签收的《送达回证》取出，该人在证据面前哑口无言。最终在全体执法人员努力下，整体清除、迁移全部沿江违规扶梯、廊桥等设施，为确保渡汛安全，为哈尔滨市沿江岸线景观带的生态环境美化工作做出了应有贡献，为下一步城市沿江岸线综合整治工作打下了坚实基础。

四、沿江水域后续监管的几条建议

（一）建立长效沿江水域监管机制

违规设置的廊桥、扶梯等占堤毁堤设施虽已清理迁移完毕，但仍不能根治此类行为。码头审批管理权利归属于交通部门、海事部门，水务部门无权管理码头归属停泊位置，但停靠码头则必然存在用于通行的占堤毁堤的廊桥、扶梯。建议整合各部门职能，集中于一部门审批管理码头、廊桥、扶梯等沿江水域设施，同时整合执法权能，建立长效管理机制，杜绝此类违法现象反复发生。

（二）合理规划沿江水域功能区

对于目前沿江水域码头林立的情况，市政府明确要求哈市交通运输局牵头组织开展沿江岸线环境综合整治工作，现大部分违规码头已清理完毕。同时对沿江码头设置六大功能区。如何合理设置各大功能区，并对功能区内的占堤设施进行合理规划，在防止占堤毁堤与美化岸线环境间找到平衡点，需要交通管理部门会同水务管理部门深入探讨。

（三）整合后沿江水域违规设施处置问题

目前城区段沿江水域违规设施，如码头、廊桥、扶梯、渔船等均已迁移，但由于并没有指定停靠地点，违规设施只能继续向沿江水域的上、下游扩散。虽然撤离了指定区域，但仍留存于沿江水域中，为日后涉水执法留下了隐患。建议管理部门对码头、渔船等进行分类治理，寻找适宜地点，规划合理位置，提供相应水、电等基础设置，为涉水设施尽快“安家”，此举既有利于化解矛盾，又方便日常管理。

（四）沿江涉水法律法规亟待完善

沿江水域执法涉及各行政部门法律法规，但笔者参加沿江岸线整治工作会议，发现往往现行法律法规未能包含所有涉水违法情况，存在一定的“盲区”。建议结合本地经济发展、执法实际、吸取民意、细化职责，完善涉水行政法律法规。只有这样才能维护涉水行政相对人的合法权益，保证涉水行政执法行为的公平、公正，提升涉水行政执法人员的法治观念，不断增强涉水行政执法水平。

（五）沿江联合执法人身安全问题

沿江联合执法中各部门职能不同，但执法行为都影响到涉水行政相对人的切身利益。所以大部分行政相对人怀有抵触情绪，而水行政执法缺乏强制手段，使执法人员人身安全无法保障。建议在提高执法者素质的同时，为执法人员购买人身伤害保险，升级执法装备，收录执法全过程，保障程序公正的同时，便于追究违法行为人责任。在重大沿江联合执法时，应积极争取当地政府的支持，尽可能让当地政府参与其中，实现政府协调保障，高效完成各项沿江执法任务。