协商民主视野下人民政协功能的定位与开发

郑 宪

推进中国特色社会主义发展，走中国特色社会主义政治发展道路，人民政协的责任重大，使命光荣，要想完成这项历史任务，充分发挥人民政协的功能优势是必不可少的。但是我国人民政协的功能问题，无论是理论建构，还是实践拓展都远远落后于形势发展的要求，因此需要提高对功能的认识和加大研发力度。

一、人民政协功能研发的必要性和意义

党的十八大提出健全社会主义协商民主制度，把协商民主从一种协商形式上升为一种制度形式，成为国家政治体制的重要组成部分。三中全会《决定》重点论述了推进协商民主要完善多党合作和政治协商制度，并对一直在协商民主中发挥重要作用的统一战线和作为协商民主重要渠道的人民政协的作用做了细化和发展。笔者认为，一个制度作用的发挥，取决于能否对其进行恰当准确的定位及其各项功能的有效发挥，这两者是关系到该制度能否长期存在、持续发挥作用的重大问题。为了更加有效发挥我国政治制度和政党制度的作用;真实反映我国社会主义民主的进展，特别是人民政协所体现的协商民主的精神实质，用事实、有根据地向世界说明我国政治制度的合理性、优越性，加强对人民政协功能的研究就成为了政协理论研究中的迫切问题和当务之急。

研究和开发人民政协功能的价值有多重意义:从推进人民政协事业发展的维度看:加强对政协功能的研究是坚持社会主义政治发展道路，深化和丰富人民政协理论体系的需要;是客观评价人民政协的效能，推进人民政协事业发展的需要;也是向国际社会客观宣传我国政治制度的需要。

从推进国内政治发展和完善政治制度的维度看:开展人民政协功能研究，有助于优化政治体制运行，坚持和完善我国政党制度;有助于提高共产党执政能力;有利于促进中国特色社会主义民主政治发展。

从社会发展的宏观角度看:加强和拓展人民政协的功能是社会结构变化和社会利益关系重构对人民政协提出的迫切要求;开发人民政协功能有助于保持社会稳定，应对社会转型对我国政治发展提出的挑战。

二、人民政协功能的内涵及地位

功能是社会科学中的一个重要概念。1960年美国政治学家G．A．阿尔蒙德在《发展中地区的政治》一书中首次将结构功能研究方法运用于政治学。

英国人类学家、结构功能论的创建者拉德克利夫-布朗对功能概念进行社会学分析，指出:“对任何一种活动来说，它的功能就是指在整体社会生活中它应承担的角色，因而也是它对维持结构的连续性上所起的作用。”［1］

在中国，谈人民政协的功能，往往容易联想到政协的职能;因为早在上世纪50年代，政治协商就被明确为人民政协的职能，政协工作中使用“职能”概念比功能早，频率高，也更容易为广大政协理论和实践工作者所熟悉和接受。但是职能与功能的内涵毕竟不完全相同，不可以相互代替。因此进行政协功能研究，有必要先对两个概念的内涵和关系加以区别。

一般而论，职能的涵义是指人、事物、机构应有的作用。功能的涵义则指事物或方法所发挥的有利的作用、效能。职能的特征是“应然”，功能的特征是“实然”。我国学者认为，具有自然属性的事物，其功能是内生的，而具有社会属性的事物，其功能是外加的，是人们为实现一定目的而进行的设定。在政治术语上用功能这个词，就是对一种制度、机制或者一个组织所能发挥的效果和作用的期待。［2］

根据上述观点，笔者得出如下定义，人民政协的功能是指政协这个政治组织和民主形式在整体社会生活中应承担的角色，因而也是人民政协在维持国家政治体系结构的连续性上所起的作用。依据政协章程对我国人民政协性质的界定，人民政协的主要功能是团结与民主功能。具体可以概括为政治参与功能、团结合作功能、利益表达功能、协商咨政功能、民主监督功能、协调社会关系功能、政治社会化功能等七项功能。因为人民政协的“功能”是基于社会现实和政治体制框架结构而设定的、客观需要政协组织发挥的作用，它作为规律性的东西，将随着社会发展而发展，而不以人的主观意志为转移。

按照党的十七大报告的提法，我国政治制度的总体安排是:一项根本政治制度——人民代表大会制度;三项基本政治制度——中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度。可见人民政协在国家政治生活中的地位和作用是很明确的。功能的发挥程度是决定制度作用大小的衡量标准之一，因此功能在人民政协的全部工作中占据着非常重要的地位。

三、人民政协的职能与功能

(一)人民政协职能的提出与发展

修改后的政协章程规定，中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商和民主监督，组织参加本会的各党派、团体和各族各界人士参政议政。政治协商作为人民政协的职能从它诞生的第一天起就已经具备，因为，中华人民共和国的国体、政体和各种基本制度是在人民政协以政治协商的形式确立的，第一次政协全体会议通过了起临时宪法作用的《共同纲领》，在此基础上建立了新中国，政协的名称本身就包含着政治协商的含义。所以说政治协商时人民政协与生俱来的职能。

人民政协政治协商的地位在2006年《意见》中首先得以明确。主要有三点:一是明确了人民政协的政治协商是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组成部分。二是明确了人民政协的政治协商在决策体制中的定位。三是明确了人民政协的政治协商在国家民主体制中的定位。2006年《意见》明确指出，“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”。

“民主监督”作为政协的职能首次提出是在1979年，见诸于中共中央转发的《全国统战部长座谈会纪要》，文中说，“政协是我国政治体制中贯彻社会主义民主、实行这项制度的重要形式，它的主要任务应当是实行政治协商和民主监督”。1989年全国政协制定的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》再次明确政协的职能为政治协商、民主监督两项。

参政议政职能的提出是在1994年3月，全国政协第八届常委会第二次会议在人民政协政治协商、民主监督两大职能的基础上，初次将参政议政作为一项主要职能列入政协章程修正案中。可见，人民政协的职能经历了一项职能——政治协商——发展为两项职能——政治协商、民主监督——再到政治协商、民主监督、参政议政三项职能的过程。

(二)人民政协功能的认识深化及功能拓展

人民政协功能的定位，源自于对人民政协本质属性和作用的深入认识以及相关的制度设计。作为一种独具中国特色的政治组织和民主形式，对人民政协性质和功能的认识也有一个不断深化的历史过程。

1．人民政协功能的确立

人民政协功能的确立最早可以追溯到20世纪40年代。1948年4月30日，中共中央发布纪念“五一”劳动节口号，号召“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”。这一正确主张立即得到各民主党派和无党派人士、各人民团体和各族各界人士的响应和拥护。经过各方共同协商，1949年9月21日至30日，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开。这次会议代表全国各族人民意志，代行全国人民代表大会职权，完成了建国程序，宣告了中华人民共和国的成立。

鉴于当时全国尚未完全解放，搞全民普选不现实，又急需建立中央人民政府，所以有人提议［3］由新政协会议产生中央政府，这个提议得到了各方赞同。这样，人民政协不仅是人民民主统一战线组织，而且在普选的人民代表大会召开以前，代行人大职权，从而确立了人民政协团结民主与政治决策的双重功能。

2．政协功能由双重功能向较单一功能的转变

1954年全国人民代表大会召开后，政协第二届全国委员会第一次会议开幕前夕，毛泽东在召集共产党、各民主党派和无党派人士的座谈会上发表谈话，强调政协存在的必要性和人民政协在中国人民政治生活中的作用。［4］这篇谈话，阐明了人大召开后人民政协存在的必要性、性质、任务及其在国家政治生活中的特殊地位和作用，为人民政协事业的发展奠定了基调、指明了方向。这样，政协第二届全国委员会的召开完成了政协性质和功能的转变，政协性质由代行人民代表大会职权和统一战线组织转向开展统一战线和政治协商工作，政协的功能从团结民主与政治决策的双重功能转向团结民主的单一功能;同时，形成了党委、人大、政府、政协“四位一体”的国家政治体制框架，初步明确了“党委动议——政协协商——人大决定——政府执行”政治决策运行机制，奠定了人民政协在国家政治体制和政治决策过程中的地位。

3．政协团结民主功能的恢复

十一届三中全会以后，人民政协进入了新的发展时期。1979年6月邓小平在全国政协五届二次会议开幕式上发表重要讲话，阐明了新时期人民政协的性质、任务、作用等问题。同时提出，“人民政协是发扬人民民主、联系各方面人民群众的一个重要组织。中国的社会主义现代化建设事业，继续需要政协就有关国家的大政方针、政治生活和四个现代化建设中的各项社会经济问题，进行协商、讨论，实行互相监督，发挥对宪法和法律实施的监督作用”。这篇讲话为人民政协的新发展奠定了理论基础，指明了前进方向，也标志着政协团结和民主两大主题功能的恢复。

4．新世纪新阶段人民政协民主功能的拓展

进入新世纪新阶段，人民政协被正式定性为中国人民爱国统一战线组织、中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构、我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，团结和民主仍是人民政协的两大主题功能。但是，随着形势的发展，人们对政协认识的深化，人民政协的民主功能不断被发掘和提升。

进入21世纪以后，中共中央颁发《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、《关于加强人民政协工作的意见》，对人民政协政治协商的重要原则、主要内容、主要形式、基本程序等作出明确规定，明确提出协商民主与选举民主是我国社会主义民主的两种重要形式，人民政协是协商民主的重要载体和组织形式。十八大提出健全社会主义协商民主制度，把协商民主从一种协商形式上升为一种制度形式，成为国家政治体制的重要组成部分。十八届三中全会《决定》对社会主义协商民主进行了科学定位;把推进协商民主广泛多层制度化发展作为政治体制改革的重要内容并进行了具体部署，使之成为我国今后推进全面深化改革的指导。

上述情况表明，人民政协正在发生重心转移，从统一战线组织逐步向发扬社会主义民主的重要形式转变，并且更加突出民主功能。在实践方面，各级政协组织在履职过程中也更加注重民主功能的发挥，协商原则逐渐得到确立，协商内容逐步充实细化，协商形式不断创新发展，协商程序走向科学规范，协商制度体系初步建立。在协商过程中，人民政协的民主功能得到提升和发挥，人民政协在国家政治生活中越来越重要。

总体上看，在中国进入改革开放新时期后，社会多元分化、多种社会力量和利益重组、民主诉求提升，促使人民政协的职能和所发挥的效能由相对单一化走向复合化，由原来统一战线组织的以“团结-协同”为主的功能，拓展为以“团结-协同-咨政-整合”为主要内核的多型功能。其中，人民政协的民主形式的内涵大大丰富，在原先“团结-协同”功能的基础上，渐次凸显出其在扩大市民政治参与、汇集民意、制度表达、利益整合等方面的效力，形成团结和民主两大主题追求。在此前提下，人民政协围绕“团结-协同-咨政-整合”的总体作用，在政治实践的不同层面，呈现多项具体功能，如政治参与功能、利益表达功能、决策咨询功能、民主监督功能、协调社会关系功能和政治社会化功能等。

四、我国人民政协功能实现的现状与缺陷

人民政协尽管在国家政治生活中越来越重要，作用发挥得越来越大，但是与其在国家政治生活中的地位相比、与当前社会发展形势的要求相比，其功能仍存在一些缺陷和弱化现象，开发和拓展人民政协功能仍有很大空间。

人民政协功能的缺陷主要表现:在团结功能的发挥方面。人民政协作为中华民族大团结大联合的象征，从组织构成上应包括社会各方面的代表人士。人民政协成立初期，适应当时社会阶级结构较为简单的社会实际，在统战政策上走上层路线，委员构成呈现知识化、精英化、代表性的特征。但进入新世纪新阶段，随着社会利益主体多元化，需要团结的阶层和群体更为广泛;随着高等教育的普及，和界别群众相比，除极少数委员外，很多委员已不具有知识性、代表性的特征。在这种情况下，人民政协虽仍然坚持精英路线，实际上是将很多缺乏代表性的人士安排进政协组织，同时又有不少新社会阶层的代表人士未能进入政协组织。更重要的是，人民政协虽然搭建了各界别参与的组织平台，但尚未畅通各界别表达诉求的渠道，缺乏有效组织机制协调利益关系、化解社会矛盾，所以很难增进共识，最大程度地促进社会各界的广泛团结。

在民主功能的发挥方面。人民政协从成立至20世纪末，作为体制内的重要民主形式，一直是与计划经济相联系，与高度集权的政治体制相适应，在其他民主渠道缺乏的情况下，对发扬我国社会主义民主的确发挥了十分重要的作用。进入新世纪新阶段，人民政协的民主功能虽然得到强调和加强，但发挥得仍不够充分。主要表现在:一是政协组织结构上缺少民意吸纳和表达机制，群众没有通道，也很少向政协反映问题请求帮助解决。大部分群众遇到问题，多是找新闻媒体或走信访之路，很少找政协委员或政协组织反映问题，因为他们知道即使找政协也解决不了问题。少人问津本身就说明人民政协的作用有限。二是政协委员即使都是社会精英，也数量有限，且非界别群众选举或参与推荐产生，其联系方式不向社会公布，与界别群众联系并不紧密，所以难以反映界别群众的诉求，代表他们的利益。三是政协委员多是荣誉性、安排性的，所以委员虽然可对党政部门工作进行批评，但这种批评在绝大多数情况下，都是委员出于各种因素的考虑，对政府工作的批评和建议，而且语气极其委婉。四是表达渠道不够畅通，处理效果不够理想。在各级政协会议上，委员虽然可以慷慨陈词，各抒己见，但是经过政协机关的信息过滤，很多意见建议难以准确传达到党政决策部门。即使传达到党政决策部门，是否采纳、采纳多少也完全取决于党政决策部门。所以常常因为党政决策部门轻视委员意见建议、办理效果不理想，打击了委员履职的积极性。五是政协履职的间歇性。一般来说，在两会期间，委员的提案、意见建议较为集中，较能受重视，政协民主发挥得较好;而其他时间段，政协民主渠道中的信息量较小，也不易受到重视，作用不大。由于团结和民主是人民政协的两大主题功能，这两项功能未能充分发挥，在很大程度上损害了人民政协的形象，损害了其存在和发展的合法性基础。

人民政协功能缺陷的原因分析。人民政协团结和民主功能未能充分发挥的主要原因，一方面是政协履职不够充分。政协职能是发挥政协功能的主要实现途径。目前，人民政协三项职能中，除参政议政职能履行较好外，政治协商、民主监督职能履行较为薄弱。在政治协商方面，近年来虽有所加强，但由于协商主体不够清晰、协商内容不够明确、协商程序不够规范、制度执行不够有力，把政治协商纳入决策程序、就国家和地方重要问题在决策前和决策执行过程中进行协商的机制并没有完全建立起来，政治协商简单化、程式化和随意性，事后通报代替事前协商的现象较为突出。在民主监督方面，尽管近年来监督的力度有所加强、成效有所提高，但仍然是政协履职中最为薄弱的环节。主要是党政部门对政协民主监督的重视程度不够，接受监督的自觉性不高;民主监督的形式和渠道有限，委员知情难、监督难;民主监督缺乏约束力，实效性不强;民主监督缺乏制度性保障，机制尚需建立和完善。除三项主要职能外，人民政协还有一些其他职能，如民意汇聚、决策咨询、党派合作等，但由于尚未明确，且缺乏实现途径，所以履行得很不充分。因此，在某种意义上说，正是由于履职不够充分，团结和民主功能才未能充分发挥出来。

另一方面原因是各项保障性措施不到位。人民政协功能发挥得不够充分，在很大程度上还由于各项保障性措施不到位。例如，政协界别设置不够合理。即人民政协未能适应社会环境变化及时调整界别，将社会各方面的代表人士纳入政协组织。又如，委员遴选方式不够科学。即对政协委员构成缺乏科学的制度设计，没有公开透明的遴选办法程序，存在很大的主观性和随意性。再如，缺乏科学系统的制度设计。即缺乏规范的协商议事制度，对进入政协系统的各种信息缺乏科学的处理机制等。更为重要的是，受政治体制因素的制约。人民政协虽然是政治体制的重要组成部分，但是由于在国家法律制度层面未给予充分授权，实际上很难进入政治决策过程。在实际工作中，人民政协或无事可做，自己找活干，或即使履职，也困难重重，难以发挥与其政治地位相符的作用。

五、开发协商咨政功能拓宽人民政协协商渠道

政协各项功能的有效发挥是政协协商民主的体现。落实《决定》提出的“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道”的目标要求，使加强人民政协功能的研发成为拓宽人民政协在协商民主发挥作用面临的重要课题。

人民政协的功能可以概括为在团结民主的主功能下，政治参与功能、团结合作功能、利益表达功能、协商咨政功能、民主监督功能、协调社会关系功能、政治社会化功能等七项具体功能。限于篇幅，这里仅就协商资政功能的开发略加论述。

协商咨政是政协具体功能中最重要的一项，也是核心功能。因为协商资政是科学决策、民主决策的重要环节，是保证党委决策正确性、有效性的重要基础。人民政协的协商资政功能主要表现为参政议政，为执政党出谋划策、献计出力。这一功能最早由周恩来总理提出。1949年9月，周恩来在政协第一届全体会议上所作的《关于＜中国人民政治协商会议共同纲领＞草案的起草经过和特点的报告》中指出，“普选的全国人民代表大会召开后，政协会议还将对中央政府起协商、参谋和推动作用。”［5］

人民政协能够发挥协商咨政功能的原因:首先是因为人民政协具有充分的民意基础。人民政协组成的广泛性为其发挥政治协商的协商咨政功能提供了广泛的民意基础。人民政协开展政治协商一方面可以发挥智力密集的优势，广泛集中民智，使党政决策能够更好地体现和代表最广大人民的根本利益;另一方面人民政协发挥联系广泛的优势，充分反映民意，使党政决策建立在最广泛的民意基础上，更好地代表人民的呼声。因为政治决策的合法性不仅仅来源于多数的决定，而且还来源于所有人的参与。其次，人民政协具有鲜明的专业优势。政协委员中有许多专家、学者，拥有丰富的科学知识和实践经验，在业内具有很强的权威性。因此，可以充分发挥政协委员在人民政协政治协商中的智力资源优势，为党政决策提供决策参考信息和政策选择方案，起到优化政府决策的作用。

第三，人民政协具有明确的协商特色。执政党与参政党以及各族各界代表人士作为协商主体，在人民政协内部围绕政治、经济、社会生活领域的重大问题，通过规范的程序进行平等、自由的对话，使各方了解、尊重彼此的立场、观点和诉求，从而在公共利益最大化的前提下，寻求并达成各方可以接受的共识，形成决策付诸实施。

在多年的政治实践中，人民政协围绕各个不同历史阶段执政党和国家的中心任务、有关重大方针与政策、统一战线内部和多党合作中的重要问题，提出大量建设性的资政意见，对推动我国经济社会发展起到重要作用。实践表明，人民政协的协商资政作用是人民政协作为我国政治生活中发扬社会主义民主重要形式的集中体现，是党和政府决策民主化、科学化的需要，是提高执政党执政能力和国家治理能力现代化的需要，是坚持中国共产党领导的多党合作的需要。这种协商咨政功能也是其他任何组织不可比拟，不可代替的。

随着各地“政治协商规程”类似文件的陆续出台，从制度层面和程序设计上有力地促进了政协协商咨政功能的拓展，不仅是人民政协自身制度化、规范化、程序化建设的一大突破，而且是我国协商民主制度建设的一大突破，有力地推动我国社会主义民主政治建设的进程。

实践中人民政协还结合本地实际，积极探索，创造出许多很有价值的做法。比如，围绕经济社会发展中的重要问题进行专题协商，是十一届全国政协以来开展政治协商活动的一种新形式。从2005年开始，全国政协围绕关系国计民生的重大课题先后召开了十多次专题协商会。2013年北京市政协首次开展了立法协商的尝试。为贯彻落实党的十八届三中全会精神，北京市政协在全体委员中开展《北京市大气污染防治条例(草案)》立法协商。他们采取全员协商加专家论证的方式，一方面以32个界别为单位分散讨论、广泛协商，另一方面专门成立立法协商专家组，从专业的角度对《条例》的科学性、可行性，以及法学原理、逻辑关系、立法技术法言法语提出真知灼见，最后形成《委员意见建议汇总稿》。市人大常委会高度重视市政协开展《北京市大气污染防治条例》立法协商提出的主要建议，市人大法制委员会会同市人大城建环保办、市政府法制办、市环保局，对政协委员提出的近千条意见和建议进行了逐条逐项研究，认真查阅了国家环境保护法、大气污染防治法等法律行政法规，仔细分析了市容环境卫生条例等法规中的相关条文，对有些具体防治措施还专门征求了市住建委等部门的意见。在此基础上，对草案条文进行反复研究和讨论，尽可能吸收采纳了政协委员的大部分意见和建议，总共对条例草案61条进行了83处修改、完善。可见北京市政协不仅为完善《北京市大气污染防治条例》发挥了重要作用。同时在推进协商民主制度建设方面做了一次有益尝试，其立法协商的尝试成为迄今为止全国的首例。

杭州市政协构建了“市委重大决策提交政协协商”、“市政府与市政协就重要问题开展协商”、“市委有些议题委托政协党组开展协商”三个层面的政治协商格局。湖南省衡阳市政协采取“四个注重”，即注重周密计划——避免打乱仗，注重选新话题——避免老调重弹，注重做好协商前准备——避免仓促上阵，提高协商效果——避免走过场，提升协商实效。

昆明市政协切实把事关全市工作大局的重要问题纳入协商范围，实现“三个全覆盖”:对地方性法规实现协商全覆盖，对政府重要规章实现协商全覆盖，对市委、市政府及有关部门提交协商的重要文件实现协商全覆盖。黑龙江省大庆市搭建了政协论坛协商议政新形式，加快决策进程。

值得一提的还有湖北省某市，该市从1991年开始改变政协全会与人代会同时召开的做法，改为每年政协全会先于人代会召开，市长、检察院检察长、法院院长和计划、财政部门负责人分别向全会做工作报告，党政领导及其部门负责人自始至终参加政协全会，五个报告经过政协协商讨论修改后，再提交人代会审议;将政协委员分成若干大组，党政主要领导参加各组讨论，与委员面对面交流;取消大会发言，缩短会期。这一坚持了二十多年的做法，体现了协商在决策之前的要求，极大地调动了委员的参政热情，收到了良好的效果。

各地政协近年来在实践中创新的事实表明，人民政协通过加强协商资政功能的开发，确实能够发挥其人才荟萃，智力密集的组织优势，也能够发动政协委员在政治协商中发表真知灼见的人才和智囊优势，对党和政府科学决策发挥重要的参谋咨询作用。

开发人民政协协商民主功能，达到拓宽渠道目的，使人民政协在推进协商民主广泛多层制度化发展中更加有效发挥作用，既是理论问题，更是实践课题，还有待于各级各地政协在协商民主的实践中不断总结经验，不断思考探索。

［1］齐卫平．关于人民政协功能问题的思考［J］．中国政协·理论研究，2010，(2)．

［2］中共中央文件选集(第十七册)［D］．北京:中共中央党校出版社，1992:146．

［3］陈一然．亲历共和国60年——历史进程中的重大事件与决策［M］．北京:人民出版社，2009:6-7．

［4］政协全国委员会办公厅，中共中央文献研究室编．人民政协重要文献选编(上)［D］．北京:中央文献出版社、中国文史出版社，2009:200-203．

［5］政协全国委员会办公厅，中共中央文献研究室编．人民政协重要文献选编(中)［D］．北京:中央文献出版社、中国文史出版社，2009:354．