民事执行检察监督研究——以新《民事诉讼法》的实施为背景

高 飞，潘晓涛

(上海市闵行区人民检察院，中国上海 201199)

民事执行是民事诉讼程序的最后环节，民事判决、裁定是否能够有效执行直接关系到当事人的诉讼利益能否实现，诉讼的公平、正义、效益等价值能否得到体现，司法机关的权威和公信力是否能够树立等一系列重要问题。但长期以来，由于社会信用机制的缺失、地方保护主义及中国人情社会的特殊背景以及法院内部监督机制不完善、缺乏有效的外部监督等原因，导致民事执行工作秩序比较混乱。在此种背景下，强化民事执行的专业外部监督——检察机关监督，实现对民事执行的制约是当前司法体制下比较可行的路径。新《民事诉讼法》对检察监督的内容做了重要修订，明确了检察监督的地位，扩大了检察监督的范围和途径。但是新《民事诉讼法》的原则性规定如何细化到检察工作中，形成工作机制、制度规范，尚有待进一步探索和实践。

一、民事执行难、执行乱的原因分析

(一)社会环境方面

首先，从民事执行的社会诚信背景来看，成熟的市场经济所要求的诚信理念尚未形成和建立，缺乏完备的社会信用机制与个人信息库;其次，从人们的社会思想背景来看，由于我国社会正处于转型时期，人们尚未确立“法律至上”的普遍信仰，对法院的判决缺乏应有的尊重和折服，不认为不履行生效的民事法律文书是严重的违法行为;最后，从中国传统社会的特殊背景来看，人情社会以及部门、地方保护主义等因素都给法院的执行工作带来不利影响。社会环境方面的因素是导致“执行难”的主要原因，即因为执行法院或执行法官行为之外的社会环境因素所导致的生效法律文书难以执行，这是现行法律框架下，执行法院或执行法官自身难以克服的。

(二)执行法院和执行法官方面

首先，近年来，随着经济社会的发展，经济纠纷案件大量增加，相应的需要执行的案件也不断增加，法院面临案多人少的压力，执行案件积压;其次，执行工作需要法官通过各种执行手段和方法找到被执行人或者其隐藏的财产，具有一定的侦查性质，是一项专业化、高难度的工作，而法院对执行的投入不足，执行人员、装备、高科技手段难以满足形势的需要;其次，执行法官权力过于集中，执行程序的一切程序和实体问题，都由执行法官一人操作，缺乏有效的监督;最后，部分执行人员业务素质、职业道德素质不高，违法执行，乱执行，加之人情案、关系案的影响，执行工作的程序性和规范性依然存在不同程度的问题。执行法院或执行法官执行不力、执法不公或者腐败，是造成“执行乱”问题的主要原因。

(三)外部监督缺失

法院内部为了解决民事执行过程中的问题，曾多次出台规定，规范民事执行行为，加强民事执行的内部监督。比如1998年最高人民法院颁布《关于人民法院执行工作若干问题的规定》;2000年又颁布《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题》，规定了高级人民法院在最高人民法院的监督和指导下，对下级人民法院的执行进行统一管理和监督、指导，并明确了监督的具体方式。上述规定虽然在一定程度上起到了规范和监督作用，但毕竟是法院系统内部的监督，缺少透明度和说服力。司法实践中，近年来执行人员违法违纪比例一直比较高，占全国法院干警1/10的执行干警中，发生问题的就有1/3，其中包括法院系统业务水平与行政职级都非常高的工作人员。最高人民法院领导反复强调“这不是偶然的现象”［1］。这足以表明仅凭法院系统内部的监督难以遏制民事执行之乱象。

新《民事诉讼法》修订之前，民事诉讼立法只规定了“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”，并没有涉及民事执行程序的法律监督问题。因此长期以来，由于缺少明确的法律授权，检察机关对民事执行的监督工作一直处于虚置状态。民事执行活动是一项专业化、常态化的工作，对其进行监督需要专业的知识和技能，人大代表、新闻媒体、党政机关等外部机构和人员的监督固然有一定的作用，但是具有偶然性和非专业性，只有构建国家专门法律监督机关——人民检察院的检察监督机制才是改变民事执行现状的现实的、可行的路径。

二、我国民事执行检察监督的立法和实务现状

(一)民事执行检察监督的立法现状

立法明确人民检察院具有民事执行监督权经历了逐步演进的过程。先是部分地区检察机关开展区域性的执行监督探索工作，法律依据是宪法“人民检察院是法律监督机关”的规定，以及修订之前《民事诉讼法》“人民检察院有权对民事审判活动进行监督”的规定，虽取得了一定成效，但社会影响不大，其监督依据的合法性也存有争议。2011年3月，最高人民法院、最高人民检察院会签《关于在部分地方开展民事执行法律监督试点工作的通知》(以下简称《试点通知》)，标志检察机关执行监督工作进入了制度规范的新时期。但《试点通知》对执行监督范围的限定以及试行地区的局限，使检察机关的执行监督工作仍难以真正全面展开。2012年8月，全国人大常委会通过修订后的《民事诉讼法》，终于以法律形式确立了检察机关对法院执行活动的法律监督权。新《民事诉讼法》在总则部分明确规定了人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督;在审判监督程序一章中增加了人民检察院发现人民法院的调解书损害国家利益、社会公共利益的，有权提出抗诉，使抗诉监督不再局限于法院生效的判决、裁定，包括了已生效调解书，扩大了抗诉监督的范围;在执行程序中，重申“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”，实际是对总则部分“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”原则的强调。相比旧民诉法，这一修订无疑为检察机关扩大和强化对民事执行的监督权提供了法律保障，民事执行的检察监督将走上制度化、规范化的道路，不再因为缺少立法依据而底气不足。然而检察机关在对民事执行展开监督工作之前，仍然需要正视的是，新法原则性的法条规定并不能实际解决检察监督的范围、方式、程序等实践操作的问题，新法施行后“两高”亦尚未出台统一的实施细则和工作规范，民事执行检察监督工作虽已“有法可依”，但尚未“有章可循”，仍面临很多困难和挑战，需要司法实务工作者深入研究，不断尝试，逐步形成有效的工作机制。

(二)民事执行检察监督的实务现状

新《民事诉讼法》正式实施已有数月，实践中，检察机关在民事执行监督工作环节存在监督程序启动难，监督过程查明事实难，监督之后体现成效难等问题;在人员及机制配备方面，存在监督能力不强、办案机制不完备等内在缺陷，限制了执行监督工作健康有序的开展。

1．监督程序启动难。检察机关通过办理案件开展民事执行法律监督工作，案件的数量和质量是评判执行监督工作内在价值的基本载体。民事执行检察监督程序由谁启动，涉及当事人主义模式和职权主义模式的选择［2］。检察机关办理的案件一般来源于以下三方面:一是当事人、利害关系人或者案外人申请监督、控告或者检举;二是检察机关在查办案件过程中或者通过其他途径依职权发现;三是上级检察机关交办、转办或者国家权力机关、其他机关转办。其中，当事人申请是案件的主要来源。由于相较检察机关的民事审判监督工作，民事执行监督工作起步较晚，群众知晓度不高，故目前当事人就执行纠纷采取向检察机关申请监督的方式来维护自身权益仍属个别现象。而检察机关虽具有依职权发现案件线索的职能设定，但实际工作中与人民法院缺乏执行案件信息沟通平台，通过查办其他案件或在开展其他检察工作中发现执行监督线索又有其偶然性，检察机关了解执行情况的渠道狭窄，难以及时掌握符合监督条件的执行案件信息，依职权发现案源这一途径几乎形同虚设，未能真正发挥作用。实践中，新民诉法施行数月以来，检察机关执行监督案件受理数仍徘徊在低位，与同时期人民法院办理的执行案件数量存在巨大落差。案源稀少，监督线索不能及时发现的客观问题，使检察机关的监督工作无从着手，监督职能难以发挥，新民诉法赋予检察机关执行监督权的目的难以落到实处。

2．查明事实难。检察机关审查案件的首要任务是查明案件基本情况。办案实践中，检察官主要通过查阅法院案卷材料、听取当事人的陈述等途径来了解案情、发现问题。由于执行案件的特殊性，检察机关在审查案件事实时客观上存在一定的局限和阻碍，主要表现在:(1)申请人提供的信息有限。申请人不服法院执行，向检察机关提出监督申请时，往往只是说明其认为法院执行违法、执行不力等方面的意见，但无法提供充足的证据材料，对执行过程的具体情况仍需调阅案卷材料加以了解核实。(2)执行案卷卷内材料不全。一种情形是法院裁定终结本次执行程序后恢复执行的案件，卷内仅存有裁定终止的相关材料，后续材料尚未装卷归档;另一种情形是已归档的材料可能有所缺失，反映执行过程中某些特殊情形的材料不齐备。此外，由于执行案件归档时所有材料归于一卷，无内卷外卷之分，实践中也会出现法院以卷内有讨论记录、审批意见等内部材料为由仅向检察机关提供部分案卷材料的情形，检察机关通过调阅案卷可能一时无法了解案情全貌。为查明案情，检察官必须通过联系执行法官来了解情况和查阅未归档的执行材料，审查环节的增多客观上影响工作效率，不利于及时发现问题，开展有效监督。

3．检法认识不统一，体现监督效果难。“两高”尚未出台检察机关民事执行监督的范围、方式、程序等实施细则，实践中检法两家的认识仍存在分歧。法院仍以“两高”《试点通知》的规定为依据，对超出规定范围的监督基本不予回应。而《试点通知》对检察机关开展执行监督存在三方面的客观限制:一是介入方式的限制。仅规定了人民检察院可以依当事人、利害关系人的申请开展执行监督，对执行行为严重损害国家利益、社会公共利益的情形亦规定以当事人、利害关系人的申请为启动监督的条件，未明确检察机关依职权启动监督的介入方式。二是监督范围的限制。执行活动中“其他违反法律规定的情形”被排除于检察机关监督范畴之外。三是监督方式的限制。仅规定了检察机关提出书面检察建议的一种监督方式。法院的上述理解并不符合甚至是违背了新民诉法关于扩大和加强检察机关对民事诉讼监督权的现实需要。实践中，检察机关实施监督的范围并不限于《试点通知》规定的五种情形，对于超标的查封、全额冻结被执行人养老金等不符合法律规定、损害司法公正的执行活动，均认真审查予以监督，在监督方式上也探索运用了检察公函、类案监督等形式。但由于尚未达成共识，检察机关对执行监督工作的积极探索并未得到法院的支持与配合，提出的意见和建议得不到回函采纳，监督效果难以体现。

4．监督能力不足和工作机制不完备。检察机关民事行政检察队伍的业务素质也是制约执行监督工作发展的客观因素，执行监督能力仍需提高。执行工作专业性强，民事行政检察相较执行法官而言，执行法官普遍具有长期的办案经验和相对丰富的专业知识，检察人员对执行方面的众多法律规范不够了解，对执行程序、执行措施等不够熟悉，开展执行监督的能力相对薄弱。另一方面，对民事执行进行检察监督的工作机制不完备。虽然在实践中已有地区探索建立了民事执行监督的办案规定和工作制度，但高检院至今仍未出台执行监督工作的制度规范，检察机关的执行监督规范机制仍需进一步完善和统一。

三、民事执行检察监督制度的完善

(一)民事执行检察监督的原则

以私法自治、当事人处分为原则的民事诉讼活动有其自身的特点和规律，这就决定了检察机关对法院民事执行活动的监督也必须以此为基础，在尊重法院民事执行权与独立履行法律监督职责之间寻求一种平衡，故检察机关在展开民事执行监督工作之前，要妥善协调并合理定位监督的原则。

1．保障民事执行效果原则。民事执行权是国家执行机关强制义务人履行民事义务，实现权利人民事权利的一种国家公权力［3］。由于执行以国家强制力为保障，具有公权力的特征，故对执行权的行使加以规制，对执行活动加强监督，是确保公正、高效执行的必然要求。根据我国目前的立法状况，民事执行权仍由法院统一行使，即便对执行机构进行相对独立化的改革，执行权分权也只是停留在法院内部分权的阶段，在法理上，执行权的行使主体还是一个，嵌入检察机关的外部监督对于保障民事执行效果至关重要。

如本文第一部分所述，民事“执行难”主要是社会环境方面因素造成的，是一个综合性的社会问题，在我国社会处于转型的时期的大背景下，可能在短时间内难以有效改观。对于执行难问题，不应成为检察机关的监督内容。检察机关的监督，应当主要针对“执行乱”问题，即执行工作中的违法、违规现象进行。检察机关的监督，意在纠正执行工作中执行机构、当事人和其他相关人员、社会组织的违法行为，以维护司法公正，保障法律的统一正确实施［4］，同时也保障民事执行的效果。

2．审慎原则。检察机关对民事执行进行监督时，会与法院形成一种监督与被监督的关系，从理论上讲二者的地位是不平等的。法院作为司法权的行使主体，其权力具有独立性的特征，并且司法独立与司法公正息息相关，不独立就谈不上公正。执行权兼具行政权与司法权的属性，所以检察机关的监督要以审慎为原则，尊重法院独立履行职权，维护民事执行内部程序的完整性，并且监督要按照法定的程序进行。

在进行民事执行检察监督制度设计的时候，要使法律监督作为一种强大的威慑力量而存在，是民事执行程序的最后的救济手段，而不是越俎代庖，代替法院行使执行权力。如果检察机关超越权力边界，过度干预执行或者代为执行，将会异化执行权力，加剧“执行乱”现象，并最终损害司法公正。

(二)明确民事执行检察监督的范围、方式、职权

“法律监督权不应是抽象的，而应是具体的、现实的和可操作的，必须有配套的具体手段，否则，监督权就会成为空中楼阁，无从操作，无从实现，最终只能是中看不中用的摆设。”［5］因此，在各地探索制定地方性办案规则的实践基础上，“两高”应尽快达成共识，根据新《民事诉讼法》的立法宗旨，出台民事执行检察监督的解释和实施细则，以减少分歧，确保执行监督工作规范、有序地开展。

1．明确监督范围。充分贯彻新《民事诉讼法》的立法精神，将违反法律规定，损害国家利益、社会公共利益和人民群众合法权益的执行活动均纳入检察机关执行监督的范畴。

2．明确监督方式。监督方式作为监督权实现的途径，是构建民事执行检察监督制度的核心内容［6］。应当区分不同情形，将检察建议、纠正违法通知书、检察公函、类案监督等作为检察机关的合法监督方式，同时结合促成当事人和解的柔性监督方式以及查处执行环节职务犯罪的刚性监督方式。

3．明确检察监督职权配备。赋予检察机关执行监督调查权，并对行使调查权的条件、范围和程序作出界定。新《民事诉讼法》规定检察机关开展审判监督可以进行调查核实，检察机关执行监督应同样具备该项权能，以利查明事实，对执行活动进行及时准确的监督。为确保执行监督的合法有效，在明确执行监督调查权的同时，也应对调查权行使的前提条件和程序等内容作出具体规定。

(三)完善民事执行检察监督的工作机制

公正高效的监督必须以健全规范的机制为保障，检察机关执行监督工作的推进和深化，离不开制度规范和保障。

1．积极构建执行监督外部协调机制。一是与人民法院建立执行监督工作联络平台，以检法联席会议制度为渠道，及时通报重大案件信息和办案情况，具备条件的逐步建立案件信息共享电子平台，加强沟通联系，完善调阅案卷、调查听证等协调机制，努力形成共识;二是与人大建立案件汇报、协调制度，对于有重大社会影响或争议较大的案件争取人大的支持和监督;三是与信访部门建立信息反馈机制，通过信访部门对信访突出执行问题的反馈，及时发现执行监督线索;四是与律师事务所建立定期走访制度，扩大案源渠道，提升执行监督工作影响。

2．着力完善执行监督内部协作机制。一是加强横向协作与配合。与控申部门完善案件受理协作机制，与刑检、反贪部门完善案件线索移送机制，及时掌握其他职能部门工作中发现的执行监督案件线索，对执行监督中发现的职务犯罪线索及时移送反贪等部门查处。二是加强纵向指导与研讨。完善执行监督专业办案机制，基层检察院规范请示、汇报制度，在一案一报基础上加强对问题的分析、研究。市检察院、分院深化指导机制，加强对基层办案的督查和对疑难复杂案件的研讨及指导，三级联动，促进执行监督工作深入开展。

(四)加强民行检察队伍素质建设

根据检察机关内部的机构设置和人员分工，民事行政检察部门的检察官承担民事执行监督职责，民行队伍检察官的业务素质和水平直接关系执行监督工作的质量和效果。面对民行检察官执行监督能力相对薄弱的现状，亟须采取多重措施，加强民行检察队伍素质建设。

1．加强民行检察队伍人员结构的调整。合理设置民行部门人员职数，优化人员结构，将民商事专业的年轻干部配置到民行办案一线，加强人才引进，构建专业化的人才梯队。

2．提高民行检察队伍人员的素质。一要加强对民事执行专业知识的学习培训。通过日常学习、业务培训等渠道，熟悉掌握相关法律法规，打牢专业基础。二要加强执行监督办案实践。以案件讨论、案件讲评等方式强化岗位练兵，以民行检察官至法院执行部门挂职学习等途径提升实际办案能力。通过知识结构的完善、实践能力的提高，着力打造具有较高水平的执行监督专业队伍。

(五)积极开展检察机关民事执行监督职能的宣传

新《民事诉讼法》施行后，检察机关多元化监督格局呈现新的特点，基层检察院的工作重心转向同级监督，执行监督成为基层检察工作的重要内容。对检察机关执行监督职能加强宣传，对现阶段的工作开展具有多方面的积极意义，一是有利于提高社会知晓度，拓宽案源渠道，丰富案件线索;二是有利于增进相关部门对执行检察监督的理解和配合，促进工作协调机制及办案协作机制的建成;三是有利于强化外部监督，促进执行监督工作规范、高效开展。宣传执行检察监督职能，可以点面结合，多层次、多渠道展开。充分发挥检察机关内部资源优势，在控申接待窗口、社区检察室工作中加强对执行监督的宣传。以办理个案为切入点，加强对当事人及相关人员的释法说理;以法制宣传、法律咨询以及社会综合治理活动等为依托，借助社区、街道、单位等平台开展形式多样的宣传、介绍，同时以报刊、电台为宣传媒介，增强执行监督工作的社会影响力。

［1］赵绘宇，黄卓昊．救济、分权与检察监督——构建我国民事执行权的三重制约机制［J］．华东政法大学学报，2010，(3)．

［2］王娣，王肖．论民事执行的检察监督［A］．陈桂明，王鸿翼．司法改革与民事诉讼监督制度完善(中国法学会民事诉讼法学研究会年会论文集2010年下卷)［C］．厦门:厦门大学出版社，2010:49．

［3］沈亚平，沈旸．检察机关介入民事执行监督问题探析［J］．云南大学学报(法学版)，2012，(3)．

［4］邵世星，张剑文．民事执行检察监督的制度化［J］．国家检察官学院学报，2009，(6)．

［5］徐汉明，蔡虹．中国民事法律监督程序研究［M］．北京:知识产权出版社，2009:179．

［6］郭兴莲，曹琳．民事执行检察监督的范围、方式及相关的程序设计［J］．法学家，2010，(3)．