基于能力提升的有限政府塑造

刘东杰

(中共淮安市委党校，江苏淮安223003)

党的十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的时代命题。治理体系与治理能力是比政府体系与政府能力更为宽泛的概念，它是一种多元主体协同治理的结构与效度。虽如此，政府体系与政府能力无疑是其最为核心的内涵，甚至于是主体部分。政府能力主要指“现代国家政府即国家行政机关，最大可能地动员、利用、组合、发掘、培植资源，为社会和公众提供广泛而良好的公共物品和公共服务，理性地确立社会普遍遵从的正式规则并积极引导更为广泛的非正式的社会规则，维护社会公平和正义，形成有效调节社会关系和社会行为的制度及其机制，进而在比较的意义上促进国家快速、均衡、持续、健康发展的能力”。现代民主制下，政府能力已成为组织建构与体制改革的核心目标，也是衡量政府效能与合法性的重要指标，无论政府如何改革，都必然要将提升自身管理能力、服务能力作为最终依归，唯由此，政府的合法性才能得到有效的保障。自从政府作为国家的公权中心出现以来，在历经了奴隶社会、封建社会、资本主义社会及社会主义社会，其职能总体上呈现出一种扩展的状态，并一度形成目前广泛称谓的“行政国家”，政府的触角已经深嵌于经济社会的各个领域。这一扩张有其合理的成分，“政府行政职能的扩展是一种世界现象，也是一种历史的必然。它一方面反映了当今世界各国对发展问题的重视和关切，另一方面反映了人们对国家职能和传统法制原理的再认识，同时反映了当今世界的时代特征”[1]。但与这种合理扩张同步的是，政府整体规模的不断膨胀，致使其陷入了一种体量膨胀与行政效能提升相悖离的矛盾困境，这种“政府所面临的困境使得高度集权、自上而下垄断专权的官僚体制显得过于老态龙钟、反应迟钝，在变革和创新方面显得无能为力”[2]。这使得二十世纪后期以来，改革始终成为政府赢得支持的旗帜。

随着新自由主义的勃兴，肇始于英国的新公共管理运动，使塑造公共职能的市场化、社会化为特征的“小而强”的有限政府成为当下政府改革的一种潮流。有限政府“主张政府权力有限、政府职能有限和政府规模有限”[3]。有限政府的宗旨既反对漠视公权的无政府主义，也不赞同古典自由主义倡导的“最弱意义”的“守夜式”政府，它是一种基于政府职能与权限深度整合，体量最小化而功能最大化的政府组织形式。当前，包括我国在内的世界各国都面临着社会公共事务与公共问题日益多发化、复杂化的背景，基于政府可支配资源的有限性，采取政府职能的无序扩张来实现有效的“公共治理”已变得举步维艰，且受到社会越来越多的苛责。故而，打造“花费少，效能高”的有能力的“有限政府”成为时代的呼唤。如何打造能力强的有限政府？在探究这一问题之前，我们应当首先明确一点，即政府能力与有限政府在逻辑上是一致还是悖论？也就是说，有限政府是否必然是有能力的政府？

一、政府能力与有限政府的逻辑一致性

政府能力存在两个结构性维度：一是客观的维度。这一维度是能够以客观效果呈现的，或以客观标准衡量的。如，政府以既定的资源为社会提供了更多有质量的某项公共服务，这种公共服务质量是可测量的，数量是可统计的。二是主观的维度。这一维度受制于政府服务对象的切身感受,是一种体验式的评价。如，政府为某一地区提供的安全保障。这种安全保障的效果如何，通常是有赖于当地居民的切身感受来做评价的。在许多情况下，即使政府能够以有效的方式供给尽可能多的此类公共服务，但受制于公众主观感受的迟滞性，也可能出现政府短时期内难以获得较高“能力”评价的现象。一个有能力的政府应是追求主观评价维度与客观测量维度高度统一的政府。既然政府能力存在主客观两方面的结构性维度，那么自然也存在影响其能力的主客观两方面原因。就客观方面而言，可能起作用的是政府规模、工作人员素质、资源多寡、服务的内容等因素。就政府规模而言，其根本上受制于政府的职能和权限。到底是一个足够大的政府更有能力，抑或是一个较小的政府更有能力？依据历史的经验，这并不存在一个客观的标准。在古典自由主义时期，人们崇尚“最弱意义”的政府，那时社会公共事务相对单纯，政府仅需专注于国防、治安等几种公共职能，一个国家便可得以有效运转，因此，如果在此背景下对此类政府进行评判，也可能会获得较高的“能力”评价；但若放在当下，这种“最弱意义”的政府肯定要成为众矢之的。进入福利国家时期，就同一时期的我国而言，正是计划经济时期，政府对经济社会的干预逐渐增多变强。这种广泛的干预，在一定时期内曾获得了社会的广泛支持和赞誉，但随着过度干预带来的一系列“效率”与“公平”的问题，随职能扩张变得臃肿的政府又为人诟病，此时政府获得最多的是“效率低下”的负面评价。因此，我们不能轻易地将政府能力与政府规模设定为正相关关系。

由此可见，有限政府体现在规模的量化上，但并非体量越小就越趋近“有限政府”的本质。“有限政府”是在满足能力的前提下量的规模最小化的政府。正如欧文·E·休斯所言：“最好的政府并不是那种规模减至最小的政府，而是把政府视为一种重要的、强有力的机构。”[4]现代意义上的“有限政府”作为一种改革理念，已有别于洛克时期，其内在地就要求政府在减缩自身规模的同时，保障行政能力的最大化。古典自由主义时期的政府，我们不能称之为现代意义上的“有限政府”；同样，福利时期（计划时期）的政府亦不能称其为现代意义上的“有限政府”。故而，我们建构“有限政府”必须基于政府能力的提升。换句话说，“有限政府”与政府能力具有逻辑上的一致性。

二、基于能力提升的“有限政府”塑造路径

“有限政府”的塑造必须基于合理的公共职能结构，政府职能的任何“错位”、“越位”或“缺位”都将影响到政府的能力提升。在一定意义上说，政府职能结构是影响有能力的“有限政府”塑造的核心要素。当然，除了政府职能结构的优化外，还需做好诸如政府人力资源管理、工作流程再造、制度理性遵从等工作。具体而言，基于能力的提升而塑造“有限政府”，可以从以下几个方面着手。

（一）转移政府公共职能

转移政府公共职能并不是政府卸责的表现，而是政府进行职能结构重组，以提升自身效能的理性选择。通过职能的合理转移，既能有效“瘦身”，又便于集中优势提升效能。政府转移公共职能，主要分为内部转移与外部转移两种。内部转移主要涉及到的是革除中央集权的弊病，将更多权力移交给地方，特别是基层。这里，政府作为一个整体，其公共职能的总量并未发生变化，只是职能的纵向结构出现了重组。这种转移有利于打破中央管得过死，激发地方积极性和基层治理活力。当然，我们谈到转移政府公共职能，更多的是外部转移，也就是将政府原本承担的部分公共职能移交给市场及社会。在我国，计划经济时期政府事无巨细地担负起无所不包的经济社会职能，形成一种虽然效率不高，但政治责任至上的“全能政府”，这为我国日后的经济社会、政治行政体制改革带来了诸多困境。“全能政府”也许是个责任政府，但并不必然是个效率政府和能力政府。因此，推进行政体制改革，实现治理体系及治理能力现代化成为我国当前政治行政领域的顶层设计。转移政府职能可以通过民营化、合同出租、公私伙伴、社会组织等多种工具，使政府职能市场化、社会化，从而达到政府瘦身，集中精力于更为核心的公共业务，实现“掌舵而非划桨”的改革目标。

（二）改革公务员制度

“科学的人事行政制度能够为公共行政管理活动提供有利的人才保障。”[5]公共人事行政制度最为核心的部分是公务员制度。公务员制度是否科学，将在很大程度上影响到政府整体规模及有效性。自从19世纪末现代文官制度确立以来，“公开考试，竞争择优，政治中立，长久任职”的人事信条就一直被奉为无可撼动的圭臬。其中，“公开考试，竞争择优”作为一种选人的理性程序，是与现代管理的科学性、理性化与绩效相适应的制度选择，无可厚非。而“政治中立与长久任职”在当前却饱受诟病。在西方，“政治中立”曾长期被认为是有效克服“政党分肥”的制度建设，但现实的运作却给出了较为悲观的回答：公务员是无法回避政治倾向的。这一点，在我国是不会存在任何争议的，因为我国是中国共产党领导下的社会主义国家，公务员作为人民公仆理应具有强烈的政治性。而对于“长久任职”，当下无论是我国抑或西方，都将其视为现代人事行政制度科学化的障碍。如何改革？无论是聘用制、合同管理，抑或是英国式的“执行局”，都是将公务员任职的弹性化作为目标和抓手。目前，我国要打造有能力的“有限政府”也必须基于公务员制度的科学化，其中最重要的一点就是打破公务员事实上的“永业”现象。虽然我国并无任何法律明文规定公务员永久任职，但只有打破“永业”困局，建立弹性的人事制度，使适者继续，不适者流出，一个高效、强力的人事队伍才能够建立起来。

（三）优化政府工作流程

科学管理时期的“时间动作研究”也许是现代流程科学化研究的起点。哈默与钱皮在深研企业流程科学化的过程中，提出了其思想精髓：流程再造。流程再造是一种理念、一种持续不断的优化过程。政府在公共行政过程中，涉及到诸多的行政流程，每一流程环节是否必要、先后顺序是否合理等，都应经得起“质疑”。不合理的流程可能带来不必要的组织环节，事实上造成机构的膨胀，背离“有限政府”取向。传统上，公共行政过于注重过程取向、制度取向与内部取向，公共行政即是对各种程序的无偏移遵循。这就衍生了一个问题：一个充满繁文缛节、混乱的行政流程是否也应被严苛遵循？当前在我国，无论中央抑或地方，许多政府部门的工作流程也还存在着繁文缛节、程序欠妥的现象，如有的项目审批需盖上百个公章就是例证。这种情况为我们提出了一个改革命题：政府要精简，效率要提高，行政能力要提升，就必须对当前的工作流程进行优化重置：一是清理不需要环节，使流程尽量简化；二是进行流程环节的重新排列组合，避免流程迂回；三是做好流程衔接问题，使不同部门之间的工作流程能够有效衔接。

（四）建立制度理性尊重

科层制建立之初，就以严格的理性化为特征。在很长一段时间内，理性化即等于效率化。遵循理性化而不是人格化可能存在着以下几个方面的优势：一是可避免腐败；二是保障效率；三是有利于公正。在西方国家，对制度理性的尊重不仅仅是一种道德的要求，更是一种法律的规定性。这一点对我们是有着诸多启示的。当前，在我国，还普遍存在着重人情人脉，轻制度理性的状况，即使在对科层制执行较为彻底的政府也概莫能外。不尊重制度理性，给我国政府形象及行政效率带来了一定的损害和负面影响，政府做得再多，一个视人情大于制度的政府，都不可能会给公众留下高效率、高行政力的好印象。事实上，过多的个性化和人格化，会使公务人员在“理性”驱使下过多地关注自身目标和需求，以至于出现“帕金森定律”所言及的“尽量增加部属及彼此制造工作”的“组织病态”，使政府机构区域膨胀与低效。当前，在我国建立对制度理性的尊重，一是要建立“法理化”权威，使组织权威的来源“法理化”而不是“人格化”，能更好地树立制度的严肃性；二是强化外在监督机制，必须放弃组织会自我纯化提升的幻想，充分借助外部监督势能；三是将尊重制度理性上升为道德与法律共治的层面，单纯的道德宣传难以起到应有的约束作用。

基于能力提升的“有限政府”塑造，必须紧紧抓住政府职能转变、转移这一核心，同时运用组织制度革新、工作流程再造，以及对制度理性尊重意识的提升，方可顺利实现。

[1]张国庆.公共行政学[M].北京：北京大学出版社，2007：248．

[2]谭功荣.西方公共行政学思想与流派[M].北京：北京大学出版社，2012：62．

[3]唐德龙.有限政府的基本要义与现实诉求[J].北京科技大学（社会科学版），2007(2)：62.

[4]欧文·E·休斯.公共管理导论[M].北京：中国人民大学出版社，2012：103．

[5]张康之. 公共行政学[M]. 北京：经济科学出版社，2003：107．