浅议我国民间借贷的法律规制

张金艳

(中原工学院法学院，河南郑州450007)

一、民间借贷的概念、特征及存在的法律依据

民间借贷是和正规官方金融借贷相对应的一种借贷形式，也称为民间信用或个人信用，是指金融机构以外的法人、其他经济组织与自然人之间，以及自然人之间不以商品交易为基础而直接进行货币借贷的一种信用活动［1］。其主要特征有以下几个方面:(1)民间借贷属于货币资金的直接融通，这是民间借贷区别于金融机构信贷的主要表现。在民间借贷中，货币资金的借贷是在借出人与借入人之间直接进行，不通过银行和非银行金融机构等信用中介。(2)与商业信用相比，民间借贷不以商品交易为基础，是一种单纯的货币借贷。(3)民间借贷具有偿还性，按期偿还本金、依约支付利息是民间借贷借入人最基本的义务，这就将其与赠与、投资等区别开来。(4)民间借贷具有临时性、偶然性和单对性。与非法集资等不同，民间借贷主要是为了满足自然人之间或自然人与非金融企业或其他经济组织之间临时性小额资金需求而进行的信用活动，具有一定的偶然性并主要在特定当事人之间发生。

作为正规金融借贷的一种补充形式，民间借贷存在的主要法律依据是《民法通则》、《合同法》、《最高人民法院关于如何确认公民与企业之间借贷行为效力问题的批复》(以下简称法释［1999］3号)、《最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见》(以下简称法民发［1991］21号)以及《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》等。具体而言，《民法通则》第九十条规定:“合法的借贷关系受法律保护。”这就为民间借贷这一民事法律行为提供了存在和受保护的法律依据，只要是合法的民间借贷关系，就会受到法律保护。《合同法》在“借款合同”一章第一百九十六条规定:“借款合同是借款人向贷款人借款，到期返还借款并支付利息的合同。”这里并没有限定贷款人只能为银行等金融机构。第二百一十条、第二百一十一条又明确规定了自然人之间借款合同的基本规则:“自然人之间的借款合同，自贷款人提供借款时生效。”“自然人之间的借款合同对支付利息没有约定或者约定不明确的，视为不支付利息。自然人之间的借款合同约定支付利息的，借款的利率不得违反国家有关限制借款利率的规定。”此外，法民发［1991］21号则规定“自然人之间、自然人与法人、自然人与其他组织之间的借款作为借贷案件受理”，这些就为民间借贷的组织形式及合法性提供了法律依据。而法释［1999］3号则进一步明确规定:“公民与非金融企业(以下简称企业)之间的借贷属于民间借贷。只要双方当事人意思表示真实即可认定有效。但是，具有下列情形之一的，应当认定无效:(一)企业以借贷名义向职工非法集资;(二)企业以借贷名义非法向社会集资;(三)企业以借贷名义向社会公众发放贷款;(四)其他违反法律、行政法规的行为。”同时规定，借贷利率超过银行同期同类贷款利率4倍的，按照最高人民法院《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》的有关规定办理。根据以上规定，可以看出，公民与企业之间的借贷属于民间借贷，但是必须是双方之间的真实意思表示且不违反法律规定以及关于民间借贷利率的规定才能受到法律保护。2010年《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(新36条)则鼓励民间资本进入金融领域，这就为民间借贷的进一步合法化提供了法律政策空间。自2014年3月1日起，《温州市民间融资管理条例》与《温州市民间融资管理条例实施细则》正式施行。这是我国第一部地方性金融法规，首次将民间借贷纳入了政府监管范畴。

二、我国民间借贷的发展现状及存在的主要问题

民间借贷凭借其灵活性、机动性、便利性等特点，在弥补正规金融供给不足、满足中小企业资金需求等方面显示出旺盛的生命力。由于正规金融机构放贷的门槛较高，对于急需资金又无法从正规金融机构获得贷款的中小企业来讲，民间借贷市场无疑是其重要选择。一方面，近年来受金融危机影响，银行信贷规模正在压缩，中小企业从银行等金融机构获得资金的难度和成本均在上升，只能寄希望于民间借贷市场。目前，我国99%的企业都是中小企业，而我国主要国有银行的贷款都流向了大型国有企业，中小企业贷款数量很小。另一方面，物价上涨等因素使得居民在银行存款的利息出现负收益，很多资金闲置者不愿意将货币资金存放银行转而更倾向于投资理财产品和民间放贷以获取更高收益，这就为民间借贷市场提供了充裕的资金，这两个方面就进一步加速了存款端和贷款端的金融脱媒现象，这就为民间借贷的迅速发展提供了广泛的空间。近年来，我国民间借贷更呈现出空前活跃的发展态势，并出现了一些超越传统意义民间借贷的新的特征。首先，随着民间资本的急剧膨胀，民间借贷的规模和波及面迅速扩大，不仅活跃在江浙等沿海发达区域，而且向内陆中西部发展(如河南、内蒙古等)。2011年全年我国社会融资规模增加12.8万亿元，其中民间借贷资金约4万亿元，占31.25%［2］。在有些地方，民间借贷领域活跃的资本甚至超过正规金融。此外，随着理财意识的增强，在高息诱惑下，大量居民选择民间放贷这一理财投资渠道，从而为民间借贷市场提供大量资金。其次，民间借贷的主体呈现多元化状态，已突破传统借贷模式。民间借贷的井喷式发展使其参与主体越来越复杂，不仅包括城镇居民、农户、个体工商户，而且还有企事业单位、私募基金甚至网络放贷公司等均参与到民间借贷中来。以最近方兴未艾的网络借贷“人人贷”①“人人贷”是P2P(英文“Peer-to-Peer”的简称)借贷的中文翻译，是指有资金并且有理财投资想法的个人，通过信贷服务中介机构牵线搭桥，使用信用贷款的方式将资金贷给其他有借贷需要的人。为例，作为网络技术和金融脱媒相结合的产物，“人人贷”可谓民间借贷的网络版，它主要采用与传统民间借贷线下交易不同的线上交易模式，目前该模式和服务平台因主要面向信用良好但资金缺乏的大学生、工薪阶层以及微小企业主等群体提供小额资金服务而广受欢迎。再次，随着民间借贷市场的进一步发展和参与主体风险意识的增强，民间借贷手续更加规范，不再以最初的口头借贷为主而是大多采用较为规范的书面协议形式，协议内容也更加规范和全面。

民间借贷虽然发展迅速，市场广阔，但由于缺乏相应的法律规范和有效的监管，在全民逐利的疯狂参与下，看似红火的民间借贷市场却是风险暗流涌动，处于监管灰色地带的民间借贷市场时时处处会滋生风险和问题。2011年从温州到鄂尔多斯以及河南安阳等席卷全国的民间借贷市场的崩盘就是民间借贷这把“双刃剑”巨大风险的最好注脚。无论是祸起于楼市萎靡还是信用危机，这场民间借贷领域的“暴风骤雨”都会对地方经济和社会造成毁灭性的打击。主要原因在于目前我国相关法律法规对民间借贷的规定非常原则，在监管方面基本处于立法空白状态，如现行有关金融机构和非金融机构监管方面的法律法规均没有涉及对民间借贷的监管，曾经呼声很高的标志着民间借贷阳光化、合法化的《放贷人条例》出台无望，就使得民间借贷的发展实际处于监管真空的灰色地带，在缺乏有效监管的前提下，受畸形高利息的诱惑，大量民间资本进入该领域，开始出现“高利贷”、“老鼠会”甚至非法集资等违法乱象。同时民间借贷的野蛮扩张还引发了金融诈骗、非法集资、操纵股市、非法传销等大量严重经济犯罪案件爆发。总之，在目前社会信用体系尚不完善的情况下，就会出现立法不完善带来的政策性风险、缺乏监管带来的违规操作风险以及信息不对称带来的信用风险等大量风险。针对网络民间借贷“人人贷”频频出现的信用风险，2011年8月25日，中国银行业监督管理委员会印发了《人人贷有关风险提示的通知》(以下简称《通知》)，《通知》指出了目前P2P贷款平台存在诸如影响宏观调控效果、容易演变成非法金融机构、业务风险难以控制、不实宣传影响银行体系整体声誉、监管职责不清，法律性质不明、贷款质量低于普通银行类金融机构、开展房地产二次抵押业务存风险隐患等七大风险和隐患。银监会要求银行业金融机构采取有效措施，做好风险预警监测与防范，建立与“人人贷”中介公司之间的“防火墙”，防止民间借贷风险向银行业金融机构蔓延。2011年10月4日，温家宝总理在温州主持召开会议时强调，要加强对民间借贷的监管，引导其阳光化、规范化发展，发挥其积极作用。2012年1月6日、1月30日、2月10日、2月15日，温家宝总理在不同的场合、通过不同途径表示，民间借贷是正规金融的补充，有一定的积极作用，要加强引导和教育，发挥民间借贷的积极作用［3］。自2012年3月28日国务院确定温州金融综合改革12条任务及浙江省政府对应出台12条实施细则以来，温州市围绕金融改革的78个金改项目已全面启动。2012年，温州各大银行支持实体经济贷款增加780亿元，增量超过GDP增量4个百分点。企业直接融资量比2011年增加92亿元，增量占全社会融资增量的11%［4］。党的十八大报告强调要完善金融监管，同时强调“两个毫不动摇”——既要毫不动摇巩固和发展公有制经济，又要毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，保证民营经济能和国有企业一样，依法平等地使用生产要素，公平参与市场竞争。这无疑为民间借贷的进一步规范化和合法化预留了空间。近日，《温州市民间融资管理条例》及其实施细则的正式施行无疑标志着我国民间借贷迈出了规范化发展的重要一步。

三、对我国民间借贷的法律规制

(一)完善民间借贷的相关立法

目前民间借贷市场面临的主要风险之一便是立法不完善带来的政策性风险。上文提到，虽然我国民间借贷有其存在的必要法律依据和市场需求的必然性，但是目前关于民间借贷的法律规定过于原则化，还不够具体和完善，具体纠纷案件审理实践中很容易出现无法可依的局面。为规范民间借贷市场，当务之急是尽快出台相关法律。笔者建议尽快出台有关民间借贷的专项立法——《民间借贷法》，明确民间借贷的法律地位和借贷资金的性质、民间借贷的基本流程、利率等，明确规范借贷双方的责权利，更要明确规定民间借贷的监管体制和信息披露机制等制度，使其真正走向阳光化、合法化和规范化。其次，还应加快《贷款通则》的修订步伐。由于之前被寄予厚望的由人民银行起草的《放贷人条例》并未出台，2010年由中国人民银行起草的《贷款通则(修订)》(征求意见稿)已上报国务院，其中第十四条已将民间借贷规范其中，该条规定:“在年度贷款总额不超过100万元人民币、年度交易笔数不超过100笔、年贷款利息收入不超过其年总收入5%的前提下，未经批准设立为贷款人的非金融企业和个人可依据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》等法律、法规从事放贷行为。”该规定无疑是民间借贷阳光化的一个明显信号。由于企业间借贷、异地借贷、贷款能否用作股本性融资和银行能否拥有减免利息的自主权等问题上尚有争议，目前新《贷款通则》尚未出台。为了进一步规范民间借贷市场，在专门法律出台之前，必须加快《贷款通则》的修订步伐。

(二)加强对民间借贷的监管和引导

缺乏有效的监管，可以说是民间借贷违法乱象丛生的主要因素。目前我国金融监管方面的法律法规均是针对银行和非银行金融机构及其金融业务的监管，没有明确的监管部门对于民间借贷市场进行有效监管。虽然已有关于民间借贷的地方性法规，但由于立法层次低，无法彻底解决民间借贷监管的缺失状态。2011年中国银行业监督管理委员会印发的《人人贷有关风险提示的通知》，也只是提醒银行业金融机构防范民间借贷市场风险向其转移和蔓延，并不表示银监会要对民间借贷市场进行监管。目前，民间借贷还处于无人监管的灰色地带。当前最重要的是通过立法明确监管机构，细化其监管职责、程序和权限，明确规定对民间借贷包括网络民间借贷市场的具体监管内容。《贷款通则(修订)》(征求意见稿)规定，银监会负责审批金融机构贷款人的设立、变更、终止，并对金融机构贷款人从事贷款业务进行审慎监管;省级地方政府确定的监管部门依照本通则对在本行政区域内的非金融机构贷款人实施监管;中国人民银行负责制定宏观信贷指导、利率、征信管理、信贷市场消费者权益保护等方面的政策，并对贷款人执行这些政策的情况进行监督检查。这种监管主体和监管理念的变化无疑是一大突破。此外，在对民间借贷市场的监管原则上，应注意与对正规金融市场和金融机构监管的区别，不宜监管过于严格，应在有效监管的同时引导和鼓励其规范化发展，以充分发挥民间借贷市场对正规金融市场的补充作用，同时也有利于更好地鼓励民间资本进入市场。

(三)完善社会征信体系建设

社会信用体系不完善更是滋生民间借贷信用风险的重要因素，其实大量民间借贷市场的崩盘现象归根结底属于一种信用缺失。当前我国的信用体系尚不完善，大量有关个人信用的信息主要掌握在银行系统内，民间借贷市场个人信用信息的收集还有一定的渠道不畅通的成本，这也是民间借贷领域资金诈骗、信用风险丛生的直接原因。要使民间借贷市场健康、规范发展，必须完善社会信用体系，建立完善的个人信用信息系统，实现个人信用信息的联网，同时人民银行征信中心应与民间借贷平台实现信用信息的对接和共享。虽然，目前有些规范化经营的民间借贷模式中已经建立了一套较为完善的个人信用信息采集、甄别和跟踪系统，但是该系统仍需进一步完善。可喜的是，酝酿已久的《征信业管理条例》于2012年12月26日终获通过。该条例的颁布实施标志着我国征信业开始进入全国性立法的阶段。只有整个社会建立起完善的个人信用体系，增加失信违法成本，真正形成人人守信的良好氛围，我国民间借贷市场才能够真正健康发展。

［1］朱崇实.金融法教程［M］，北京:法律出版社，2011:281.

［2］仲武冠.监管的阳光如何才能普照民间借贷［N］，中国经济时报，2012-04-11.

［3］卫容之，付碧莲.国务院高频关注民间融资民间借贷如何阳光化［N］.国际金融报，2012-02-16.

［4］温州金改全面启动民间借贷利率大跌［EB/OL］.http://finance.qq.com/a/20121229/000288.htm，2013-01-15.