说理式农机行政处罚决定书的制作

■ 怀化市农机局 李泓峻

在办理适用一般程序农机行政处罚案件时，最终一道环节也是最重要的一道环节就是制作行政处罚决定书。制作一份高质量的农机行政处罚决定书，既关系到当事人心服口服而自觉尽快履行农机部门的处罚决定，同时也检验和展示了执法者的办案质量与政策法规水平。2013年，怀化市农机部门将当年定为全市“农机行政执法质量年”，其中要求农机行政处罚决定书的制作必须是“说理式”。那么，农机行政处罚决定书要说哪些“理”？这个“理”又该如何“说”？结合实践，笔者就说理式决定书的“理”与“说”进行梳理，希望能对基层农机行政执法同仁有所帮助。

1 说理式决定书要说哪些“理”

《湖南省行政程序规定》第七十八条规定：行政执法决定文书应当充分说明决定的理由，说明理由包括证据采信理由、依据选择理由和决定裁量理由。行政执法决定文书不说明理由，仅简要记载当事人的行为事实和引用执法依据的，当事人有权要求行政机关予以说明。

农业部《农业行政执法文书制作规范》第三十五条规定：行政处罚决定书是指农业执法机关依法运用一般程序，对当事人作出行政处罚决定的文书；对违法事实的描述应当全面、客观，阐明违法行为的基本事实，即何时、何地、何人、采取何种方式或手段、产生何种行为后果等；列举证据应当注意证据的证明力，对证据的作用和证据之间的关系进行说明，应当对当事人陈述申辩意见的采纳情况及理由予以说明；对经过听证程序的，文书中应当载明；作出处罚决定所依据的法律、法规、规章应当写明全称，列明适用的条、款、项、目并引用法条原文，有从重、从轻或者减轻情节，依法予以从重、从轻或者减轻处罚的，应当写明理由。

从上述规定可以看出，说理式决定书包括两个方面的内容要素。一方面是决定书的基本内容要素：当事人的姓名或者名称、地址等基本情况；违反法律、法规或者规章的事实和证据；行政处罚的内容和依据；行政处罚的履行方式和期限；不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；作出行政处罚决定的农机管理部门的名称和作出决定的日期。另一方面是决定书的说理式要素：相关证据及其证明事项；证据采信理由；采纳当事人陈述、申辩的情况及理由；依据选择理由；决定裁量理由。

至此，就有了一个清晰的概念，说理式决定书的“理”包括以下五个方面：相关证据及其证明事项；证据采信理由；采纳当事人陈述、申辩的情况及理由（包括采纳听证中陈述和申辩意见的情况及理由）；依据选择理由；决定裁量理由。

要理解好说理式决定书的“理”，必须把握好三个方面：①“理”由“法”定。《湖南省行政程序规定》与《农业行政执法文书制作规范》分别是省政府规章和部门规章，规章之上的法律，行政法规还没有涉及到说理式决定书；推广说理式决定书，除上述两部规章所确定的内容外，不需要再说其它的“理”。②“理”不可少。一份好的说理式决定书，要完整具备前述五个方面的“理”，少一个，则理不齐、气不壮。③“理”有先后。先说“相关证据及其证明事项”，再说“证据采信理由”，最后说“决定裁量理由”。打乱了这个次序，决定书就会乱了章法，显得层次不清、逻辑紊乱。

2 说理式决定书的证据采信“理”该如何“说”

2.1 证据及其证明事项

证明事项的表述是以证据所载明的内容为基础，围绕违法行为的构成要素而展开的。如，一个未取得《农业机械维修技术合格证》而从事农机维修经营案，违法行为的构成要素基本包括五个方面：当事人的身份，当事人从事农机维修活动的事实，违法经营额或违法所得情况，当事人未取得《农业机械维修技术合格证》，时间、地点等。此案例行政处罚决定书的证据及证明事项可以作如下表述。

以上事实有下列证据为证：

（1）××年××月××日在××农机维修场所制作的现场检查笔录。证明事项：①××农机维修场的位置；②×××从事农机维修经营的事实；③××农机维修场所未悬挂《农机维修技术合格证》的事实。

（2）××年××月××日对×××的询问笔录。证明事项：①×××的身份；②×××从事农机维修经营的事实；③××未取得《农业机械维修技术合格证》的事实；④×××从事农机维修经营违法所得情况。

（3）×××身份证复印件，以证明×××的身份。

（4）××年××月××日至××年××月××日×××开具的维修单、收据，证明违法经营额有关情况。

（5）在×××农机维修场所拍摄的照片，证明其从事农机维修经营活动的相关情况。

需要指出的是，一些文书中对证明事项的表述相当笼统，如就现场检查笔录、询问笔录的证明事项的表述只有一句话，如“证明当事人无证经营的事实”，这此表述等于没说一样，应该予以纠正。

2.2 证据采信理由

在决定书中说明证据采信理由，应该从证据的真实性、合法性、关联性以及当事人对证据的意见及异议情况来加以阐述。证据采信理由在决定书的位置是列在证据及证明事项后面比较妥当。

再以上述无《农业机械维修技术合格证》从事农业机械维修经营案为例提供一个模板，供农机部门办案时参考：

以上各证据均经当事人当场签字确认并有执法人员签名，相互印证了当事人无证维修经营之违法事实，其形式符合法定要求，记载的内容与本案密切相关，且本局已在调查终结时间向当事人逐一出示，经当事人辩认无误后，就证据事项听取了当事人的意见，当事人无异议，本局予以采信。

如果当事人就证据问题提出异议，就需要将当事人异议逐一列明，然后说明是否采信的理由。

2.3 依据选择的理由

依据选择理由是一个法律逻辑的问题，是“找法”的过程和案件“格式化”的过程，即所谓的“三段论”。“三段论”其结构一般如下：T—R（具备T构成案件者应使用R法律效果）；S—T（待决案件事实符合T构成要件）；S—R（该待决案件事实应使用R法律效果）。

依据选择理由在决定书中该如何表述？分为两步：第一步，对照所适用的禁止性法律条款对当事人的违法行为各构成要素作综合性、概括性描述；第二步，指明当事人的行为构成相应禁止性法律条款所指。如果有多个依据可供选择的情形，应当按照法的适用原则作出选择，在此基础上再说明依据选择理由。

2.4 采纳当事人陈述、申辩的情况及理由

在决定书中采纳当事人陈述、申辩的情况及理由该如何表述？还是分为两步：第一步是逐一列明当事人陈述、申辩意见；第二步分别说明采纳或不予采纳的理由。现提供两份模板供参考：

（1）在本案的调查期间/在本案的告知期间/在本案的调查及告知期，当事人向本局提出了以下申辩意见：1、……；2、……；3、……。本局经复核查明/本局经复核认为，当事人第×第×点申辩意见与事实相吻合/符合相关法律规定，本局予以采纳。理由如下：1、……；2、……；3、……。

（2）在本案的调查及告知期间，当事人未向本局提出申辩意见（如果当事人在调查和告知期间未提出申辩意见，则可以作的表述）。

另外，有3种情况要特别说明：①“本局经复核查明”是针对于当事人对事实部分异议所作答复时的用语；②“本局经复核认为”是针对于当事人对法律法规适用有异议时所做答复时的用语，请注意措词；③关于当事人对于证据事项的意见及异议，已在证据采信理由中予以陈述，不需要重复说明。

3 说理式决定书的裁量理由“说法”

什么是行政裁量权？行政裁量权是指行政主体在法律规定的幅度和范围内，依据法定职权和法定条件，在各种可能采取的措施中进行选择的权力。实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。行使处罚裁量权的过程是行政机关从法律目的、违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度等方面综合裁量并作出决定的过程。所以，“行政裁量理由”应当围绕法律目的、违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度而展开，它是对违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度的一个综合性、概括性的评判。

在调查终结报告及决定书中，关于“行政裁量理由”该如何表述？《湖南省行政程序规定》第九十一条：上级行政机关已经制定裁量权基准的，下级行政原则上不再制定适用范围相同的裁量权基准。行政机关应当遵守裁量权基准。《湖南省规范行政裁量权办法》第十二条：县级以上人民政府应当组织本行政区域内享有行政裁量权的行政机关，对法律、法规、规章和规范性文件中可以量化而细化的行政裁量权的内容进行梳理，并制定行政裁量权基准。下级行政机关制定行政裁量权基准，应当参照上级行政机关制定的适用范围相同的行政裁量权基准。根据这些规定，要抓住几个要点：

第一，办理行政处罚案件过程中，在湖南省境内，市、县两级农机部门都要遵循《湖南省农业机械管理行政执法自由裁量基准规定》并引用其中相应条款。

第二，《湖南省农业机械管理行政执法自由裁量基准规定》中没有涉及到的或者有一定幅度规定的，市、县两级农机部门应制定自己的行政裁量基准。

第三，从轻处罚是指选择最低限处罚，或者在从最低限到最高限这一幅度当中，选择较低的30%部分处罚；从重处罚是指选择最高限处罚，或者在从最低限到最高限这一幅度当中，选择较高的30%部分处罚。