浅谈河南省海河流域蓄滞洪区的管理

□申继先 □苏 枫（河南省豫北水利工程管理局）

0 引言

河南省海河流域蓄滞洪区是海河流域综合防洪体系的重要组成部分，目前列入国家蓄滞洪区名录的共有9处，分别是良相坡、长虹渠、柳围坡、白寺坡、共渠西、小滩坡、广润坡、任固坡、崔家桥蓄滞洪区，涉及新乡、安阳、鹤壁3市的卫辉、汤阴、内黄、安阳县、浚县、淇县等6个县（市）和1个省直管县滑县，人口44.97万人，耕地6.52万hm2，设计蓄滞洪总量10.87亿m3。建国以来，河南省海河流域蓄滞洪区运用计34处、次，对海河流域防洪发挥了重要作用。但是由于近年来水量较小，各蓄滞洪区进行工程及安全建设非常有限，蓄滞洪区建设严重滞后，原有工程设施不健全、安全设施不足、标准偏低、损毁严重，洪区内群众生命财产得不到有效保障，给蓄滞洪区的正常运用带来困难。为了保障蓄滞洪区的正常运用和海河流域防洪安全，2010年8月水利部海河水利委员会编制完成了《海河流域蓄滞洪区建设与管理规划》，在此基础上，河南省水利厅委托河南省豫北水利设计研究院编制了《河南省海河流域蓄滞洪区建设一期工程可行性研究报告》。从此，河南省海河流域蓄滞洪区建设全面展开，在积极推进蓄滞洪区建设的同时，就如何加强蓄滞洪区管理，谈一下自己的看法。

1 蓄滞洪区管理

蓄滞洪区管理是运用法律、经济、技术和行政手段，对蓄滞洪区的防洪安全与建设进行管理的工作，通过管理合理有效地运用蓄滞洪区安排超额洪水，使区内居民生活和经济活动适应防洪要求，达到防洪安全保障的目的。内容主要包括：建立健全管理机构；制定蓄滞洪区总体规划和安全建设规划并监督实施；编制防洪调度运用准备和群众撤离安置措施；分洪后救助、补偿和善后工作；进行日常管理，加强安全设施建设与管理，控制人口增长和协调经济发展；制定法律、法规，依法管理蓄滞洪区。

2 蓄滞洪区管理现状

从河南省海河流域9处蓄滞洪区实际管理情况来看，蓄滞洪区管理仅停留在汛期灾民的撤离安置方案管理，以及局部重点防洪工程管理和在建工程的建设管理等方面，而蓄滞洪区的土地利用、安全设施管理、人口控制及法律法规的制定、颁布及相应的监督执行等管理内容尚未开展。同时蓄滞洪区管理机构尚不健全，目前各蓄滞洪区管理工作基本处于“三无”状态（无专门管理机构、无专职工作人员、无管理经费），其日常管理职能均由所在县防汛办公室代管，在涉及到经济发展、土地利用、产业结构、运用补偿、洪水保险等方面，现有水利部门管理机构是难于支撑的。

3 蓄滞洪区对当地经济社会的发展影响

蓄滞洪区是流域综合防洪体系的重要组成部分，是合理处理局部与全局关系、减轻洪涝灾害的有效措施。历史上蓄滞洪区作为非常规防洪工程手段，对保障重要防洪地区和目标的安全发挥了重要作用。但另一方面，蓄滞洪区的设立及运用给当地社会经济带来巨大冲击，区内居民生产、生活受到严重影响，就有关方面调查显示，全国蓄滞洪区社会经济发展规模和速度低于全国平均水平，河南省海河流域蓄滞洪区尤为如此。

3.1 蓄滞洪区设立对当地经济社会发展的影响

蓄滞洪区是流域防洪体系的重要组成部分，从某种意义上讲，蓄滞洪区的存在是流域经济社会发展的要求，是整个经济社会发展不可分割的一部分。但蓄滞洪区的设立，由于受到自然条件、蓄滞洪水的客观要求和一些政策限制，为了保证洪区的正常运用和蓄滞洪量，一些高附加值产业难以在洪区内得到发展，群众基本还是依靠传统农业生产、生活，生产力相对落后；再者，洪区内基础设施建设、工矿企业项目受到限制，造成洪区内经济发展普遍落后，群众生活困难、社会不稳定等一系列社会问题。严重影响了当地社会的可持续发展，这与全面建设小康社会的目标和建设社会主义新农村的总体要求不相适应。

3.2 蓄滞洪区运用对当地经济社会发展的影响

蓄滞洪区运用后，补偿救助机制不完善，灾后恢复自救能力差，尽管2000年国家出台了《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，对滞洪区运用进行补偿，但比之群众所受到的损失还是有限的，远不能抵消其运用带给当地居民的损失。

蓄滞洪区的设立和运用不仅给洪区内人民群众的生产、生活带来重大影响，也制约着当地县域经济社会的发展，尤其是洪区多的县，比如鹤壁市浚县，9个蓄滞洪区有5个涉及浚县，涉及人口24.76万人，占全县总人口的37%，耕地2.46万hm2，占全县34%。

4 思考与建议

蓄滞洪区的存在，是流域经济社会发展的要求，也是整个经济社会发展不可分割的一部分，蓄滞洪区的设立根据流域整体防洪需求和经济社会发展需要，利用其自然的坡洼而人为设立的。蓄滞洪区的设立严重制约着当地经济社会的发展。党的十八大提出以人为本，建设全面协调可持续发展的社会主义和谐社会，实现全体人民共同富裕，保障人民平等参与、平等发展的权利。为此要站在全局的高度，充分认识蓄滞洪区的地位、作用和发展，国家应制定切实可行的办法、措施给予补偿，使蓄滞洪区的发展与整个经济社会发展相协调。

4.1 加大蓄滞洪区建设投入力度，加快完善工程和安全设施

完善的工程、安全设施是蓄滞洪区适时适量运用的基础，是人民群众生命财产安全的重要保障，必须紧紧抓住当前水利建设有利时机，积极推进河南省海河流域蓄滞洪区建设步伐，尽快完善工程和安全设施，以保障洪区内人民群众安居之需要。

4.2 国家应尽快出台相应政策扶持洪区发展

如何使蓄滞洪区内群众的生活和经济发展既适应防洪要求，又同区外共同发展、共同富裕，实现蓄滞洪区正常运用发挥防洪减灾效益和滞洪区的经济发展相统一。建议国家把蓄滞洪区作为一个特殊经济区域，制定切实可行的保障安全、发展经济的优惠政策，在限制蓄滞洪区土地利用和产业活动的同时，引导和扶持区域内分类经济活动、实现因地制宜发展经济，并在规划的安全区域重点加大投入，提高蓄滞洪区的防洪能力，提高生产、生活和社会综合保障能力。

4.3 国家尽快建立洪水灾害损失保险机制

洪水保险基金可由政府补贴、受益地区工商企业收取防洪保护费和居民自缴三部分组成，按蓄滞洪区经济发展水平确定不同的保险额，对一定限额内的财产保险，保费由保险基金支付，超出限额的财产保费由居民自缴，以扩大群众补偿资金的来源，改变过去洪灾损失单纯依靠政府的办法，以尽快开展洪水保险，使洪区内居民财产安全得到有效保障。

4.4 加快蓄滞洪区新农村建设步伐

党的十八大明确提出深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产和生活条件，洪区所在县政府要紧紧抓住这一有利时机，在限制区内人口增长的同时积极推进洪区内居民外迁。洪区所在县政府要做好统一规划，保护区内有土地的洪区居民，按统一规划有次序搬迁到洪区外居住，无土地的洪区内居民，由政府出面和洪区外土地进行置换搬迁，国家对洪区内居民新农村建设给予资金补助和政策优惠，尽可能使洪区内的居民早日安居乐业。

4.5 建立和完善蓄滞洪区管理机构，落实管理经费

4.5.1 成立专门的管理机构

河南省海河流域蓄滞洪区所涉及的7个县（市）人民政府设立蓄滞洪区管理办公室，承担对滞洪区的规划、建设、运用、救助，组织实施防洪基金和洪水保险制度、土地开发利用、控制人口增长和灾后恢复生产等相应职责。并对蓄滞洪区内的单位和居民进行防汛宣传和普及防洪知识，提高水患意识等宣传教育工作；蓄滞洪区所在县水行政主管部门设立蓄滞洪区管理处，负责蓄滞洪区防洪工程和安全设施的运行和日常管理，做好蓄滞洪区工程和安全设施的日常维护、维修、保养工作，保障工程设施和安全设施的正常运行。

4.5.2 足额落实工程管理经费

工程管理经费包括工程管理运行费和工程维修养护费。参照《水利工程管理单位定岗标准》和《水利工程管理单位维修养护定额标准》进行测算，以满足管理机构正常运转、工程正常运行和工程正常的维修养护所需，保障工程处于完好状态。工程管理经费来源应由国家财政承担。其理由是：蓄滞洪区是全流域防洪体系的组成部分，保护的是下游甚至全流域的防洪安全，当地由于蓄滞洪区的设立和运用，经济社会的发展受到了严重影响，虽然工程设在当地，机构由当地政府设立，但蓄滞洪区的管理应站在全局的高度来认识。蓄滞洪区所在地不是受益者，而是利益受损者，因蓄滞洪区的存在给当地经济社会发展造成影响，经费再由当地政府解决于情于理都不合适，理应由国家承担。

4.5.3 落实管理经费

只有健全的管理机构和足额的管理经费，是蓄滞洪区工程和安全设施始终处于良好运行状态的重要保障，也是蓄滞洪区适时运用的前提。

河南省海河流域各蓄滞洪区要紧紧抓住当前水利建设的大好时机，建设好洪区工程和安全设施，建立健全完善的管理机构和运行机制，落实好各项管理经费，在保障防洪安全的同时，促进当地经济与经济社会协调发展，建设成“不怕淹”的蓄滞洪区，使河南省海河流域蓄滞洪区在海河流域综合防洪体系中发挥更大作用。

[1]刘玉忠，赵会强，张青，郭书英，等.关于海河流域蓄滞洪区问题的思考[J].海河水利，2011（06）.

[2]向立云.蓄滞洪区管理与发展模式探讨[J].防汛与抗旱，2002（2）.