宋代赦书蠲减政策执行中中央与地方的博弈

郭艳艳

(河南大学经济学院，河南 开封 475004)

宋代赦书即承载赦宥内容的文书，它的主要内容是宽宥罪刑、推恩天下以及申明禁止和行政处分，蕴含着巨大的历史信息。根据赦书内容显示，北宋末年社会矛盾开始逐渐激化，地方财政困难日益突出，基层州县财政征收的违法行为严重化。南宋以后，基层财政征收体系进一步被破坏，法外之敛的名目层出不穷。在这种窘境下，统治者频繁地在赦书中督促州县遵循法令，试图以此整顿基层财政征收的无序状态，正因如此，宋代赦书就越来越多地承担着调节社会矛盾的职能。赦书的执行者是基层州县官员，他们的执行力将直接影响政策的落实。在执行过程中，因中央与地方不同的利益目标，他们之间不断进行着博弈。本文尝试着利用博弈论这一分析工具解析在宋代赦书蠲减内容执行中中央与地方既合作又竞争的关系。

一、赦书蠲减政策执行中的博弈双方

博弈论又称对策论，是一种处理竞争与合作的决策方法，用以研究博弈的参加者如何获取最大利益。根据博弈的理论，首先应该确定参与博弈的主体即博弈双方，其次确定博弈双方的策略与得失、博弈双方所要达到的纳什均衡等。

从宋代赦书蠲减内容的执行案例来看，博弈牵涉到以下几类局中人，一方为发布赦书的朝廷，即中央。这是博弈的决策人，由它率先发出赦书，然后引出地方执行赦书这个对局。另一方是博弈的对抗者，也是赦书的具体执行者，即地方。地方首先应该包括州县，在宋代，县一级官府没有形成独立的财政体系，州一级官府才具有独立的财政体系，而县级官府的行为依赖于州级的决策。在州县之上，还存在着监司，监司作为中央派出的监察机构，在宋代是否成为一级独立的政权组织，仍是一个有争议的问题，本文只分析监司在执行赦书时的态度。从史料来看，监司的态度与赦书的执行有密不可分的关系，如绍熙五年 (1194)明堂赦文:

人户夏税和买绸绢，内绸合纳本色二分，折帛钱八分，绢合纳本色七分，折帛三分。访闻州县却侵本色分数，多敷折帛价钱，又不许人户依已降指挥以钱会中半输纳，间有折纳银两，重困民力，委转运司多出文榜晓示，如有违戾，即行按劾，仍许人户越诉。［1］(食货70之85)

地方在执行和买政策时，违反朝廷法令，侵害了民众的利益，中央要求监司中的转运司进行监督和按劾。赦书中明确要求转运司与提举司这些监司督促州县执行赦书，所以，监司也理应是博弈的参与人。那么，监司是属于中央决策方，还是和州县一样属于对抗方呢?有待下文探究。

二、赦书蠲减政策执行中博弈双方的目的

博弈双方的目的都是从参加的博弈局中获取最大利益。中央颁布赦书蠲减欠负的目的应该有两点:第一，朝廷示民以宽厚形象，限制地方官府私自增加苛捐杂税，避免官逼民反，以维持中央统治的稳定，这也是朝廷每次颁发赦书的主要目的。推恩众生，与民更始，始终是赦书中首尾词的基调。南宋胡寅在评价大赦时说:“明哲之君则赦希而实，昏乱之世则赦数而文。希者尚按故事而不能尽去也，数者则意在邀福而归诸己也。”［2］(卷171下《赦宥》)第二，中央减免民众的欠负之后，为不减少中央的财政收入，又不愿减少地方上缴的财赋数额，或者对地方财政进行补贴。南宋绍兴九年 (1139)，宋金议和，高宗大赦新收复地区，右迪功郎监明州比较务杨炜上书说:“……伏读赦文，所复州县减免租赋三年，蠲放差徭五年，兵官各令按月支给衣粮请给，或加犒设，或令存恤，不知空空之地，孱老孤寡既不可赋税，按月所支，一切调度，何从出乎?”［3］(卷191)朝廷发布赦书减免了百姓的赋税，但未从经济上扶持地方减少的收入，地方的财政开支无从调度，导致地方财政徒增困难。

地方在中央抛出蠲减政策时，它能够采取的措施有两种:一是为了政绩考核，在地方财政困顿的状态下，想方设法地完成上缴中央的财赋数额。北宋末，臣僚张守上奏说:“臣伏睹近降赦书一项，访问诸路州军常税斛斗，转运使尽将支拨应副别用，无以充本处军粮，却于受纳税斛之时，大量出剩准作军粮指使。仰今后措置桩出本处军粮，即不得别将他用……臣今略计江西一路十一州军，秋苗旧额一百六十余万石，上供年额一百二十六万余石，起发之外，有三十余万石以为州县岁计支用……州县军兵张口待哺，官吏仰禄不可欠阙，是其所入顿减而所费仍在，仓廪空匮，何所从出，所用之数复取于民，不过巧为名目，阴肆箕敛，名虽蠲减而实未尝减也。”［4］(卷6《乞除豁上供充军粮札子》)二是地方为了保证不减少地方开支及上供中央的数额，只能从其他途径攫取足够的财富。作为地方官府，有很多开支是无法缩减的，如:“陵寝当修，宗庙当葺，官府当治，城郭当筑，库藏当实，老幼当赈，百役纷然。”［3］(卷191)即使地方财政窘迫，由于地方官员的考核升降仍然掌控在中央手里，地方也不敢公然对抗中央的赦书蠲减政策。在这种矛盾之下，地方为了争取自己的利益最大化，一方面从财政上保证地方官府的顺利运转，另一方面响应中央政策，应对中央考核，完成中央所需财赋的征调。地方政府最为亲民，巨大的压力导致他们的生存线往下扩展，法外敛取财赋于民间。朱熹曾评价说:“譬如大礼赦文，一时将税都放了相似，有那村知县硬自捉缚须要他纳，缘被他近了，更自叫上面不应。”［5］(卷4《性理1》)

随着社会矛盾发展的严重化，一些臣僚针砭地方财政征收的论奏增加，中央对地方法外之敛的行为也有所察觉，进而在赦书中进行限制。既然中央赦书想把地方官府的生财之道也堵死，那么，地方为求得生存与发展，就只能与中央展开博弈，而最好的博弈方式就是与中央不合作，南宋时期的很多赦书条文一再重复出现均已反映了双方关系的这种发展态势。

其实，中央的两个目的本身就自相矛盾。从北宋开始，中央就不断地加强集权，逐渐把地方财权往中央聚拢，导致地方财政状况不断恶化，北宋后期严重化，至南宋更甚。中央蠲减政策只一味地让地方减少征收民众赋税，却没有制定与地方双赢的政策，导致博弈的结果是:中央对地方财政控制被迫松弛，很难了解到地方财政的真实运转情况，“诸路财用岁入多寡，与其登耗，官司无以周知。”［1］(食货56之32)而民众则被迫增加了法律之外的赋税，利益也受到侵害。地方政府凭借亲民的优势设法规避国家政策，对地方民众巧取豪夺，采取“灵活”的方式达到自身目的。“百姓负租……每下赦令，未尝不蠲也，而百姓有 ‘黄纸放，白纸催’之言”［2］(卷171下《赦宥》)。中央赦令蠲减的欠负并未真正得到放免，一纸赦令徒成虚文。

三、赦书蠲免政策执行中的纳什均衡

中央与地方的博弈是一个动态的过程。当决策方抛出政策时，对抗方会根据前者的决策做出相应的调整，而前者也能够理性地预测到后者的反应，所以在决策时也会考虑后者的选择，双方都会在预测对方行动的基础上优化自己的行动，这其实是一个依靠不完全信息进行的动态博弈。在有限人参加的博弈中，至少会存在一个使所有参与者都能达到利益最大化的策略，这个最优的战略就是纳什均衡。在蠲减政策执行中，中央与地方都取得了各自的最大利益，这就是纳什均衡的最好体现。如前所述，赦书蠲减政策执行双方的目的是自相矛盾的，这种情况下博弈是如何取得纳什均衡的呢?

赦书蠲减政策的实际执行效果在宋代一直受到质疑，北宋真宗时，刑部员外郎马亮上疏说:“州县逋负至多，赦书为蠲除，而有司趣责如故，非所以布宣恩泽也。”［6］(卷42)哲宗元祐二年 (1087)，有臣僚上言: “伏睹陛下即位以来，数降赦令减放民间夏秋二税积欠及坊场败阙课利及公人元非侵欺盗用失陷之类，所在州县观望监司意旨，不肯依准赦令直行放免。”［6］(卷406)官员们向皇帝指出:赦书的蠲减政策虽然是惠民之策，但利益相关部门在阻挠其执行。到南宋，这种情况是有过之而无不及，高宗时，廖刚在转对奏状中说:“州县官吏废格德音，尚仍旧态，或追积欠，谓非今赦所捐。”［7］(卷5)王十朋也上奏说:“臣在夔门，每见蜀之士夫往来，咸言西州诸郡困于虚额，盖是积年拖欠，催科不停，虽屡经赦恩，有司不与放免。”［8］(文集卷4《除知湖州上殿札子三首》)这些臣僚的奏议均反映了赦书中蠲免内容的执行情况，地方官员想尽办法规避朝廷蠲减政策。

从中央派出的监察机构路级官府对待赦书的态度来看，他们对中央命令阳奉阴违，其职能在逐渐地方化。周必大的神道碑中揭露了宋徽宗大观年间“赦书已蠲减，而漕臣便文复取于民”的情况［9］(卷63)。州县官员虽由中央任命，却由监司进行考察，在中央加强财政集权的背景下，地方路州县为了完成财政征收任务及应对政绩考核，对抗国家政策，倍敛百姓，结成利益共同体，造成地方财政征收的无序状态。南宋官员郑兴裔直接指出监司是蠲减政策能否执行的决定者，他说:“屡赦蠲积欠以苏疲民，乃州县官吏不能仰体圣意，至变易名色以征取之。宜下诸路漕司，如合该除放，无得更取之于州，州无得更取之于县，仍督逐县销豁欠簿书，其名数榜民通知，庶闾阎得沾朝廷实惠。”［10］(卷上《论蠲贷疏》)在这场博弈中，路级机构特别是转运司，俨然在地方形成了自己的经济小王国，中央的政策在地方进不来、出不去，虽然中央一再做出努力去约束并改变这种状况，却已无法发挥相应的作用，最终使这些恩惠政策形同具文。州县官府对政策进行了利益得失的思考，结果是赦书的执行只能流于形式。由上可知，正是州县官府对监司的希风顺旨行为使税赋征收之弊愈演愈烈。

地方官员并未完全推行中央赦书的蠲减政策，但中央又一再借助于赦书申明蠲减欠负，这其实是符合双方共同意图的。在中央的表面努力与地方官员的设法规避下，宋代赦书蠲减政策实现了非正常状态的纳什均衡。中央试图通过赦书向民众宣示朝廷的恩惠，但又不愿意减少中央的财政收入，地方在满足中央财政的需求下，其经费又能维持自身运转，双方的目的均得以实现，都达到利益最大化。在这场博弈中，利益受损最严重的是广大民众，他们在地方官府的绑架下，为中央与地方财政共同买单。这场看似双赢的博弈，却也埋藏着隐患，中央与地方的纳什均衡最终牺牲的是广大百姓的利益。

四、赦书蠲免政策执行的启示

我们分析赦书执行中博弈双方的行动对策与规律，博弈策略产生的最终结果，探究该策略实施的效率意义，最根本还是要解决实际问题，指导中央与地方更好地处理双方财政关系。

宋代赦书约束内容的增加反映了地方财政征收中出现的问题，中央也试图通过赦书约束地方的违规违法行为，但实际上，因为中央无视地方财政状况，不断加大对地方的财政征调，又从法令上要求地方遵守朝廷统一调度，限制地方擅自增税。频繁的赦宥蠲免了大量民间积欠的钱物，但中央并未从征调的地方财赋中减去这部分财物，等于是把地方财政逼入死胡同。宋代赦书约束内容的增加揭露了地方州县财政征收的弊病，中央试图凭借赦书约束地方的各种违规违法行为，但实际上，朝廷转嫁中央财政危机，无视地方财政状况，不断加大对地方的财政征调，又从法令上要求地方遵守朝廷统一调度，限制地方擅自增税。州县只有在中央集权的财政征收制度下，私自征收法外之敛。州县需要赦书所放免的财赋弥补自身经费的不足，这是赦书没有得到贯彻的根本原因。从赦书的约束效力来看，它并不能制止地方的违法行为，这也表明宋代中央集权在财政征收方面逐渐减弱。但是，中央能够实现对地方财赋征调的不断增加，又可以看出中央始终牢牢控制着地方财赋的上供数额。因此，宋代一直到朝代结束在财政上都未出现唐末的藩镇割据情形。

从博弈策略的依存性来看，博弈参与者的策略和利益存在相互依存和制约的关系，双方在相互对抗竞争的同时，更为重要的是，需要相互合作。中央采取的政策会影响地方政府的决策与行为，地方的行动又会使中央采取相应的策略，双方的斗争与妥协都促使这一政策趋向纳什均衡。纳什均衡是博弈双方的最佳选择，参与者都会调整对策去匹配对方策略。赦书蠲减政策的博弈结果是中央与地方都不去破坏均衡状态，中央在赦书中无力约束地方违规行为，地方继续表面上遵从朝廷旨意，实则采取违法的策略应对地方危机，双方达到没有协议约束的默认的合作博弈，这也是宋代地方执行赦书蠲减政策出现问题，而中央却始终无法彻底解决问题的原因。

［1］(清)徐松.宋会要辑稿:影印本［M］.北京:中华书局，1957.

［2］(元)马端临.文献通考［M］.北京:中华书局，1986.

［3］(宋)徐梦莘.三朝北盟会编［M］.上海:上海古籍出版社，1987.

［4］(宋)张守.毗陵集［M］.影印文渊阁四库全书第1140册.

［5］(宋)黎靖德.朱子语类［M］.北京:中华书局，1986.

［6］(宋)李焘.续资治通鉴长编［M］.北京:中华书局，2004.

［7］(宋)廖刚.高峰文集［M］.影印文渊阁四库全书第1142册.

［8］(宋)王十朋.王十朋全集［M］.上海:上海古籍出版社，1998.

［9］(宋)周必大.文忠集［M］.影印文渊阁四库全书第1147册.

［10］(宋)郑兴裔.郑忠肃奏议遗集［M］.影印文渊阁四库全书第1140册.