协同治理视角下的社会管理创新

黄新伟，何广生

(广东警官学院，广东 广州 510320)

改革的不断深化和社会向前发展催生了大量的社会矛盾，不同社会阶层的矛盾冲突增加，社会人口流动性加剧，社会文明价值观失范等一系列社会问题层出不穷。这使政府的社会管理面临前所未有的挑战，传统的以政府为主导的社会管理方式在运行的过程中显得困难重重，步履蹒跚。这些都迫切需要政府调整和改变传统的社会管理的方式，转变管理风格，创新管理手段。在西方发达国家兴起并广受欢迎的协调治理理论为新时期政府的社会管理提供了新的视角，积极探索协同治理视角下的社会管理创新工作，这对当下政府的社会管理工作有着非常积极的意义。

一、协同治理视角下社会管理的内涵

(一)协同治理的理论概述

社会管理是政府及其他社会组织通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务、化解社会矛盾，调节收入分配，维护社会公正、社会秩序和社会稳定的行为。广义上的社会管理不仅限于政府的社会管理职能，还包括其他主体以及社会自身的管理。传统的理论认为，社会公共事务的管理主体是政府，政府依靠国家强制力行使社会管理中的几乎所有职能，从而实现社会公共目标。基于协同学理论和治理理论，协同治理是指在公共生活过程中，政府、非政府组织、企业、公民个人等子系统构成开放的整体系统，货币、法律、知识、伦理等作为控制参量，借助系统中诸要素或子系统间非线性的相互协调、共同作用，调整系统有序、可持续运作所处的战略语境和结构，产生局部或子系统所没有的新能量，实现力量的增值，使整个系统在维持高级序参量的基础上共同治理社会公共事务，最终达到最大限度地维护和增进公共利益之目的。

协同治理理论的观点主要体现在以下方面:一是在政府与社会关系层面，政府要注重发挥各个系统的协作性，不能仅仅依靠行政强制力而对社会各个层面实施硬式手段的管理，需要充分发挥政府的权威性，加强与民间组织、企业、社区等的协商对话，实现相互合作的伙伴关系;二是对于社会管理的主体，讲求治理主体的多元性，除了政府，民间组织、企业、公众等所有社会组织和行为者都可以参与到社会事务的共同治理中来;三是在管理方式上，强调以公众服务为导向，引入非政府部门参与提供公共服务，培育社会自治力量的协同治理组织，以期形成公共服务供给的竞争机制;四是在治理效果评估方面，协同治理的目的是提高社会公共事务的管理效能，维护和增进公共利益。治理效果的评估要推行明确的绩效目标控制，强调各参与主体的优势发挥，以及相互合作、协同参与的配合效果。

(二)协同治理理论指引下社会管理的内涵

协同治理的理念尽管最初源于电子商务协同，以及协同软件的开发和利用，但随着应用领域的不断扩大，理论知识的不断丰富和完善，在协同学和治理理论的基础上，推动了传统社会治理方式转向以协同治理模式为基础的新社会管理。协同治理理论为公共事务管理过程提供了新的理论参考和实践研究，推动了传统社会治理方式向以协同治理模式转变，赋予社会管理更为丰富的内涵。

1.社会管理要摆脱传统的单一政府主体管理的“全能政府”、“无限政府”、“大政府、小社会”等旧的公共服务机制，要适应经济社会发展的新阶段，创新公共服务的供给机制，提升政府公共服务的能力和水平，实现政府职能的有效转变。要充分发挥民间组织、企业、公民个人资源、知识、技术等方面各自的优势，以实现“整体大于部分之和”的功效，开创治理主体的多元化管理。

2.社会管理的方式不能仅限于政府通过有限的力量，去包揽大大小小的公共事务，否则，造成的后果便是该管的事没管好，不该管的事情却弄得怨声载道。利用协同治理的理论，创新社会管理的方式强调公共管理职能向社会组织转移，需要进一步加强简政放权，实现公共服务的市场化，培育和带动发展在社会事务中能发挥巨大作用的社会组织，让更多的社会自治力量参与到社会管理中来，实现多元化管理主体的良性协同。

3.社会管理的效能要摆脱传统的行政指标化考核，要根据政府与社会的互动体系，公众对服务的满意度和认同度，以及管理方式的持续有效性，能否实现政府与社会间的良性沟通和互动等为前提，以公共服务实际的效能为基础，由民众来检验和考核，政府监督执行，以此来实现协同治理模式下社会管理创新的绩效评估。

二、协同治理视角下社会管理创新的基本准则

在现代社会，社会管理的主体主要有政府的行政管理、企业的经营管理和民间组织的自治管理，三者互为补充、互为依赖、相辅相成，共同促进整个社会和谐。因此，社会管理既是政府公权力按照其科层运行逻辑对社会领域进行的管理，又是社会力量借其自治逻辑开展管理的过程，政府和社会力量应当在诸多社会公共事务管理上互动合作。协同治理是未来我国社会管理实践的基本方向，也是创新社会管理体制的关键内涵。协同治理视角下社会管理创新需要遵循以下基本准则。

(一)坚持法律第一的原则

所有的社会管理活动都要以法制为前提，在法律的框架下参与治理。党的十七大报告首次把“法治保障”作为社会管理体制的内容之一。“法治保障”的提出是与全面落实依法治国基本方略、充分发挥党领导的政治优势和我国社会主义制度优势的国情相一致的，是中国特色社会主义社会管理体系中的重要组成部分，是社会管理体制合法性的体现。因而，无论是什么样的社会管理方式的创新都要在法治的轨道内管理社会，在法治的轨道内处理社会事务、解决社会问题、化解社会矛盾、应对社会风险、消除社会冲突，这是任何时候都不能忽视的先决条件。

(二)要以公众服务为导向

政府的公共服务要强化公众服务导向，坚持民本位的思想，回应公众需求，关心弱势群体的利益;努力提高公共物品和公共服务的质量，建立社会事务公众参与的渠道和参与的机制，增加公众的满意度;创造公平开放的环境，加强政府与社会的沟通交流，接受社会公众的监督和测评，服务质量的评价要以大众评价为主;同时，公共服务的工作绩效考核还需要添加考虑内部工作人员的满意度，提高内部人员受到尊重的归属感，以更好地提供公共服务。

(三)政府依然要发挥主导作用

在协同治理的社会管理创新中，要转变政府在传统社会管理中的唯一主体作用，实现多主体参与治理，强化政府研判社会发展趋势、编制社会发展专项规划、制定社会政策和统筹社会治理方面的制度性设计、全局性事项管理等职能，发挥好政府在社会治理中的主导作用。推进政社分开，放开市场准入，凡是社会能办好的事项尽量交给社会力量承担，充分发挥社会力量在社会治理中的积极作用。完善社会治理考核机制和指标体系，确保责任到位、政策到位、工作到位。

(四)引入市场化竞争的机制

明确市场主体社会责任，增强社会自我调节功能，深化城乡居民自治，改革社会组织管理制度，激发社会组织活力。由政府部门对公共服务进行垄断性供给，缺乏效率，而且增加了政府的财政开支。引入公共服务的市场竞争，符合市场发展的要求。协同治理模式需要全社会的共同参与，创新社会治理体制，必须增强社会自我调节、自我规范等功能。要明确市场主体在社区建设中的责任，要加强和改善城乡社区管理服务，政府要统筹协调、齐抓共管，充分发挥民政部门在城乡社区管理服务工作中的牵头作用，与有关部门密切配合、积极协同，切实加强和改善城乡社区管理服务工作。统筹推进城乡社区建设，理顺社区关系，整合社区资源，着力构建为社区居民和流动人口提供公共管理服务的综合性平台，统一承担人口登记、职业介绍、义务教育、计划生育、公共卫生、社会保险、社会救助、文化健身、居家养老等方面的管理服务。

三、协同治理视角下社会管理创新的具体措施

社会管理作为政府部门的重要职能，要实现新的治理模式的创新，需要长期坚持和根据实际情况不断调整，更需要在党的领导下，各级政府部门、各类社会组织和公众个人共同努力，采取实际有效的措施，实现共同参与管理，提高社会管理效能。

(一)加强协同治理社会管理创新的法律保障建设，制定相关的规范性文件

法治是治国理政的基本方式。党的十八大报告明确提出要推进科学立法，完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，推进依法行政，做到严格规范公正文明执法。党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。尽管从我国当前的整体情况来看，要实现多元化主体参与社会管理，还不现实，但是要实现社会管理创新，构建协同治理体系，需要以中国特色社会主义法律体系为基础，加强建立协同治理模式的相关法律，实现国家最高意识形态层面上的引导和决策。各级政府部门要以此为蓝本，加强地方性规范文件的制定和出台，合理引导协同治理朝着科学化、合法化方向发展。同时，要以法律依据为基础，加强协同治理模式开展的相关机制建设，制定相关管理办法，对相关人员和相关机构依法设置，规定具体职能和工作考核。

(二)政府进一步简政放权，促进社会参与，构建多元主体参与体系

要处理好政府与市场、政府与社会的关系，把该放的权力放掉，把该管的事务管好，激发市场主体创造活力，把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。在当下，政府公共部门在进行机构改革和职能转变过程中，要把该下放的审批权一律下放，该交给市场的一律交给市场，国家在大力“放”的同时更强调“管”，要以简政放权推转型和以简政放权促就业。

同时还需要社会的共同参与，构建多元主体参与体系。政府要积极引导和大力促成，需要在公共服务部门引入市场竞争机制，需要提高社会组织、企业、公众个人等参与社会事务的积极性。我们可以借鉴西方的做法，将竞争机制引入公共服务的领域，开放部分公共服务的市场，在一定范围内允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域。譬如一些垄断性行业，如电信、电力、烟草、铁路运输、自来水等基础设施产业可以承包给私营部门，以形成公共服务供给的竞争机制，提高服务供给的质量和水平，产生更好的经济效益和社会效益。

社会管理的协同治理模式强调社会力量的参与，强调政府公共管理职能向社会组织转变，因而政府要将社会事务分给社会来管，应该将社会自治视为政府管制的可替代战略，把社团组织的发展纳入服务型政府建设的目标中来，要培育社会的自治能力。加强城乡居民自治，完善城乡社区管理，要深入开展以居民会议、议事协商、民主听证为主要形式的民主决策实践，以自我管理、自我教育、自我服务为主要目的的民主治理实践，以村务公开、居务公开、民主评议为主要内容的民主监督实践，全面推进居民自治制度化、规范化、程序化。鼓励居民参加社会组织活动，动员居民参与社会治安综合治理，开展群防群治，调解民间纠纷。支持居民协助基层政府或其派出机关、服务机构做好劳动就业、社会保险、社会救助、社会福利、优待抚恤、计划生育、文教体卫、消费维权等工作，依法保证居民对基层社会治理的知情权、参与权、决策权、监督权。

政府要积极主导建立政府与社会之间制度化的良性互动体系，加强沟通与合作。政府要科学制定行业规范、服务标准，建立起公共服务资格认定和登记，接受公众监督，对违规机构做出相应处理。同时，社会组织要按照行业服务标准提供规范的公共服务，根据收费的标准，提供服务收取的费用应按照成本投入对外公布，接受社会公众的监督;公众享有了解公共服务内容和收费依据的权利，对相关违规行为，有权提出控告，或者损失赔偿。

(三)增进公共部门的服务的理念，改进传统的管理绩效评估方式

服务型政府的研究是当前的学术热点。应当肯定，服务型政府改革的方向是正确的，需要继续坚持，但是，真正推广实施的难度也很大。它除了要求政府开展更加细致入微的工作，还需要考虑到种种制度性约束，通盘规划，制定长远的改革战略和策略。要形成一种良好的社会管理体制，实现良好的社会治理，从根本上说，要解决好政治与治政两大问题。服务型政府意味着政治观念的根本转变:从以统治百姓为核心的政治观念转向以服务百姓为核心的治政观念;从“治民”到“治官”，从限制百姓到限制政府公权力。

在协同治理的社会管理中，要不断强化公众服务导向，以民众需求为选择，制定服务的标准要以公众利益为起点，了解公众的需求，提供公众顾客满意的服务和产品。同时，多元主体参与社会管理要以大众的评价为主，服务人员的评价为辅，实现科学有效的绩效评估，改变传统的行政硬性指标化评估，考核内容要以治理措施的实际效益作为评估的指标，对于考核不合格的参与主体，要制定相关的处理办法，给予相应的处理，使其在提供服务中能有所提高、有所创新，使公众满意。

改革的不断深化和社会向前发展要求政府积极变革，寻找社会管理的新路径，而以强调多元化主体参与管理的协同治理理论无疑为新时期的政府社会管理创新提供了新的视角。政府要积极作为，在先进的理论中找寻解决社会生活实际问题的办法，以不断推动政府管理的向前发展。

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