民族地区基本公共文化服务均等化问题研究

梁立新

(丽水学院 畲族文化研究基地，浙江 丽水 323000)

近年来，党和政府高度重视公共文化服务体系建设，把维护好、实现好和发展好人民群众的基本文化权益作为持续改善民生的核心内容和重要着力点。在此背景下，我国城乡文化基础设施和服务网络不断加强，公共文化服务的能力和水平显著提高。但与此同时，城乡之间、民族地区和其他地区之间公共文化服务体系建设不均等的矛盾日益凸显，已成为制约区域协调发展、民族共同繁荣进步的重要因素。对此，国务院曾明确指出:“坚持基本公共服务均等化，优先发展少数民族和民族地区文化事业，保障少数民族和民族地区各族群众的基本文化权益”[1]，本文就此做如下探讨。

一、民族地区基本公共文化服务均等化的价值体现

构建公共文化服务均等享受与文化繁荣协同并进的发展格局，推动文化资源向民族地区倾斜，实现民族地区基本公共文化服务均等化，对维护民族地区群众基本文化权利、传承发展少数民族文化、构建社会主义核心价值体系与整合国家认同等具有多重的实践价值和现实意义。

(一)公共文化服务均等化:实现民族地区群众基本文化权利的有效保障

公民文化权利是基本人权的一项重要内容，它包括享有文化成果、参与文化活动、开展文化创造和所创造的文化成果获得保护的权利。与政治、经济、社会权利一样，实现公民文化权利是政府最基本的职责之一，也是我国公共文化服务体系建设的逻辑起点和终极目标，因为这是:“在社会主义国家条件下政府理所当然地较之其他形态的政府更具文化承诺和文化责任担当，更应该在全体国民中创造更多的文化福利条件”[2](P17)。不仅如此，文化权利的人权属性还决定着公正平等是文化权利的基本价值维度。它要求政府应为全体社会成员一视同仁地提供质量基本相近、数量大致相当、可及性程度大致相同的基本公共文化服务，换言之，公民可以不受性别、民族、身份等因素的限制均等化地享有基本公共文化服务。随着我国民生诉求全面升级和权利意识的不断加强，公平、正义和共享成为主流的社会价值取向，公共文化服务均等化的理性期待获得了进一步的彰显，并成为政府保障国民共享文化发展成果、提升公共文化服务水平的核心内容。在此背景下，党的十八届三中全会进一步提出了“统筹服务设施网络建设，促进基本公共文化服务标准化、均等化”[3]的战略任务。

经过各方面的共同努力，近年来民族地区文化基础设施建设获得明显改善，群众文化活动不断丰富，公共文化服务水平逐步增强，但是与非民族地区相比，由于受自然条件、经济社会发展基础等现实境况的影响，民族地区依然凸显出基础设施共享度不高、投入产出率低下以及供需结构性失衡等突出困难和现实矛盾。这些非均等性的问题不可避免地在一定程度上制约着民族地区群众公平共享基本公共文化服务的权利。因而，实现民族地区公共文化服务均等化，其实质就是切实提高公共文化服务的水平，缩小地区差距，供给优质高效的文化产品，最大限度地满足民族地区群众的文化需求，无疑是对民族地区广大群众基本文化权利的有效保障。

(二)公共文化服务均等化:传承发展少数民族文化的必然选择

“差异对待”是实现公共文化服务均等化的基本原则之一。“均等化标准需要考虑到辖区间以及个体间的异质性差异性”[4]，这意味着推进民族地区公共文化服务均等化，需要考量少数民族和民族地区的特殊性和复杂性，在公共文化服务的内容和形式方面要结合少数民族特质进行建设。其中，少数民族文化则是彰显民族特性的最重要元素，因为“民族是通过文化来划分和维系的，一个民族或者族群”只要“共同保有某种文化样式上的独特性，他们就能够作为一个民族或族群存在”[5](P105)。循此逻辑，可以认为少数民族文化是实现民族地区公共文化服务均等化进程中不可缺少的内涵依托，是实现民族地区群众文化权益和整合文化认同的资源要素。

然而，在全球化趋势下，我国少数民族文化的传承与发展面临前所未有的挑战与压力。这是因为，经济全球化以及与此相伴而生的全球性文化传播，必然导致社会结构的转型和社会要素的重新组合，从而对民族地区的文化价值和生存模式产生触及根本的挑战，甚或可能在全球文化传播中出现文化发展的危机，丧失文化的民族特质，改变自身传统文化景观，地方性知识和本土文化元素将会异化、扭曲，乃至消亡，同质化和大众化的价值体系和生活方式则成为一种可能和趋势。因此，面对全球化的冲击和影响，少数民族文化如何应对挑战与压力、如何繁荣与发展成为我国“多元一体”文化格局构建的重要议题。在此，民族地区公共文化服务均等化的诉求为其提供了一个良好契机，因为在均等化的过程中必须要充分挖掘、整合利用少数民族文化，促进公共文化和少数民族文化的有效对接和相互交融。基于这种思考，公共文化服务均等化的进程也必然会推动少数民族文化突破挑战、自我重构，在异质文化的多向度互动中实现繁荣与发展，在多元文化的彼此碰撞和相互汲取中实现复兴与延续。

(三)公共文化服务均等化:建设社会主义核心价值体系，实现国家认同的有效载体

“多民族国家普遍面临着把诸多语言、文化、种族、宗教等存在差异的族类共同体整合到统一的多民族国家中的任务”[6]。我国是一个历史悠久的多民族融合的国家，构建国家认同、巩固民族团结和国家统一乃是实现中华民族伟大复兴的“中国梦”的重要内容和基本任务。新中国成立以来，在马克思主义国家观和民族观的指导下，不断巩固和发展社会主义的新型民族关系，基本形成民族团结、国家统一和社会稳定的良好局面。但是，由于我国民族地区的区域特殊性、文化多样性以及经济社会发展滞后性等特征，不同文化思想和利益诉求之间难免产生分歧和碰撞，并受国际上民族扩张主义、泛民族主义的影响，加之国内外敌对势力的民族分裂与颠覆活动的煽动，往往被渲染成民族问题和宗教问题，对我国民族团结和国家统一构成新的威胁。一国主流价值观是国家稳定的基础，面对此类挑战和威胁，迫切需要加强社会主义核心价值体系的建设，形成各民族团结奋斗的共同理想信念，在实现国家认同的基础上增强民族凝聚力和向心力。

不可否认，“文化发展的目的在于形成与社会发展总体目标相适应的共同价值观，形成国家和社会的凝聚力”[7](P48)，其中，公共文化服务体系就是推进这种价值观实现的文化制度，也即是建设社会主义核心价值体系的总体性制度型塑，因为政府的基本文化职责之一就是“在政党政府条件下发挥文化在意识形态价值实现中的独特优势”[2](P18)。正因为如此，推进民族地区公共文化服务均等化，可以使得民族地区群众在公平共享公共文化产品和服务的同时，树立社会主义核心价值观，增强对国家的归属认知和感情依附。而且相伴而生的是，民族地区广大群众对权利保障和利益公平分配也会有着更加切实的感受，从而更易激发爱国主义情感和对国家的认同，进一步在实践中增强社会主义核心价值体系的践行力度，并外化为他们的自觉行为。

二、实现民族地区基本公共文化服务均等化的困境

应该看到，较之全国其他地区，民族地区在经济发展状况、自然地理环境、传统文化等层面均表现出一定的差异性。因此，探讨民族地区如何实现基本公共文化服务均等化，需要考察它所面临的独特现实困境。

(一)公共文化服务的公益性与民族地区经济发展滞后性并存

公共产品理论研究表明，公共文化服务的公益性是其最基本的属性，它旨在满足民众最基本的文化需求，实现社会效应，这就使得对这类“公共产品的消费进行收费是不可能的，因而私人提供者就没有提供这种物品的积极性”[8](P26)。于是，国家和政府就自然成为公共文化服务成本的主要承担者，相应的，政府的财政支持也必然成为影响公共文化服务能力的决定性变量。在我国当前财政分权体制的境况下，公共文化服务支出的责任与份额呈现出明显的地方化倾向，地方政府作为辖区内的政权机构有义务实现和维护本地区民众的公共文化服务。据统计:“大约有70%的公共支出发生在地方政府(省、市、县和乡镇)，其中又有55% 以上的公共支出发生在省级以下的政府。”[9]然而，地方政府的财政收入状况和经济发展水平密切关联，通常经济发展水平较好的地区其财政收入较高，公共文化服务投入能力也较强，即地方经济发展水平与公共文化服务投入能力之间呈现出正相关关系。

改革开放以来，我国经济取得快速的发展，经济总量已经跃居世界第二位，民族地区经济实力不断增强，但是，由于其历史基础差、受自然条件限制、市场发育程度低等原因，经济发展仍显得相对滞后、活力不足，地方财政收入普遍较低。以2012年为例，全国公共财政收入117253亿元，其中地方财政收入61078亿元，占全国财政总收入的53.4%，而少数民族聚居的9个省区(包括5个自治区和四川、贵州、云南及青海4个多民族省份)财政收入仅为8938亿元，占全国财政收入的7.6%，占全国地方财政收入的14.6%，这一比例和民族地区人口占全国总人口比例20%存在较大差距[10][11]。这种滞后的经济发展状况和较低的财政收入水平，加之地广人稀的环境因素影响，使得民族地区地方政府公共文化服务投入总量有限，服务设施网络不健全，服务职能难以发挥，严重影响公共文化服务的公益属性和社会效应的实现，所有这些成为拉大民族地区和全国其他地区尤其是东部发达地区公共文化服务水平差距的现实因素。

(二)公共文化服务地域性与民族地区散居性并存

非竞争和非排他是作为公共产品的公共文化服务的显著特征，然而其共享和消费又局限在一定的地域内，受益的范围是有限的，即表现出地域性特征。这是因为，对于消费者的偏好而言，公共文化服务通常存在有限的服务半径，服务愈加便利，他们参与和消费的动机就愈加强烈，而超出服务半径之外的消费者文化消费成本过高，消费动机受到压制，就有可能被排斥在服务范围之外。按照这种逻辑可以做出推论:服务半径范围内人口密度越大，消费者人数越多，公共文化服务的投入产出率越高;相反，人口密度越低，居住越分散，投入产出率越低，人口密度与投入产出率存在正向关联。

在民族地区，特别是西部民族地区，自然地理环境总体较差，主要表现为地貌复杂多样，山地高原分布众多，交通闭塞。据有关数据显示，在全国内陆干旱地区，95%以上的沙漠和戈壁位于民族聚居地区，且全国民族地区总面积的75%为山地[12](P94)。这种广袤复杂的地形把民族地区分隔成众多互不连通、彼此隔绝的地域单元，使得区域内的民族居住分散，人口密度小，点多面广，这必然在一定程度上提高了民族地区群众消费公共文化服务的个人成本，增加公共文化共享的难度，降低投入产出率。有学者通过对不同区域公共文化服务受益水平对比发现，民族地区分布集中的“西部地区的基本公共文化的受益覆盖率低于全国的平均水平，均等化相对进程较低”[13](P108)，其社会效应以及居民的惠及程度不高。换言之，公共文化服务地域性与民族地区散居性之间的矛盾无疑成为制约民族地区公共文化服务体系建设和均等化实现的重要因素之一。

(三)公共文化服务内容的同一性与民族地区文化多样性并存

公共文化服务体系的建设，既为国家履行公共服务职能提供了一种机制，也为实现国家意识形态的建构提供了可能。因为，公共文化服务在发挥文化传承、教育娱乐、信息服务等社会效应的同时，还潜在地传播着共同的价值观念，宣传国家与政党社会治理和政治制度的合法性，发挥培育和建构社会民众的政治认同，维护既定政治秩序的功能。在这种价值旨归下，我国的“公共文化服务体系是社会主义价值目标引领下的公共文化服务体系”[2](P68)，国家意识形态原则和价值诉求前置性内存于公共文化服务之中。在实践中，为了确保意识形态前置或主流价值观念的建构，加之计划经济体制延续下的自上而下公共文化服务供给体制，地方政府往往遵循“同一性”原则，忽视文化元素的差异性和文化需求的族群性，不加区别地生产并提供标准化的文化服务内容和项目。

民族地区由于自然、历史和经济状况的原因，其文化通常具有多样性特征，且本土性内涵浓厚，表现为少数民族生存方式、价值观念、宗教信仰、语言习惯迥异，这使得民族地区公共文化需求彰显出较强的区域性与差异性。民族地区这种独特的文化境况，容易导致意识形态制约下的服务内容“同一性”与服务需求“差异性”之间的张力。在“行政逻辑”[14]牵引下，这种张力导致的现实图景是，“公民的‘主观意志’常常被裹挟进‘国家意志’里”[15]，民族地区群众的真实需求变得无足轻重甚至是缺位或离场，以及在“同一性”服务内容的统摄下民族地区的文化多样性被掩盖或者是被忽略，并最终造成文化服务与文化需求的错位和“结构性短缺”，也势必影响着民族地区公共文化服务的受益水平与均等化进程。正如有学者所言:“从某种程度上说，民族地区普遍存在的民族传统文化资源富集而公共文化服务缺失的矛盾，也是由于忽略了民族传统文化这一‘富矿’而导致了‘富饶型贫困’。”[16]

三、实现民族地区基本公共文化服务均等化的路径选择

推进民族地区基本公共文化服务均等化是构建社会主义和谐社会、促进各民族共同繁荣与进步的必然要求，面对多重现实困境，需要我们在立足民族地区的特殊性和复杂性的基础上，探讨实现民族地区基本公共文化服务均等化的可行路径。

(一)完善民族地区公共文化服务财政转移支付制度，实现公共文化服务投入均等化

“转移支付制度是实现基本公共服务均等化、调节收入再分配和实现政府目标的重要手段”[17]。对于民族地区而言，公共文化服务的财政投入受经济发展迟缓的制约，难以依靠本地区的财税收入消除既存的差距，财政贫困成为制约均等化实现的关键因素。正因如此，推进民族地区公共文化服务的均等化，就更加需要不断完善财政转移支付制度，加大对民族地区的财政转移支付力度，实现投入的均等化。检视民族地区公共文化服务的财政转移支付制度的实施现状，一方面，需要建立均衡导向的财政保障机制，即立足民族地区财政收入的现实差距和公共文化的“历史欠账”，实行倾斜性的中央财政转移支付制度，同时还需调整中央财政转移支付的结构，充分发挥一般性转移支付、民族地区转移支付在公共文化服务体系建设中的作用，并加强和规范专项转移支付，通过设立民族地区公共文化服务专项资金，形成稳定有序的投入均等化态势。另一方面，由于民族地区财政能力的严重失衡，单一的中央纵向财政转移支付不可能实现公共文化服务投入均等化，由此需要充分利用和不断完善以“对口支援”为主的横向财政转移支付，建构公共文化服务的纵横交错的转移支付体系。首先，要逐步将民族地区对口支援纳入规范化和法制化轨道，实现横向财政转移支付的长期化和常态化，形成公共文化事业建设多元化投入机制，确保公共文化基础设施和公共文化项目的良性运行和持续发展。其次，为了提高横向财政转移支付的效应，应优化公共文化服务支援的内容与结构，防止“形象工程”和“政绩工程”，把民族地区群众广泛直接受益的文化项目作为对口支援的重点领域。

(二)加强民族地区公共文化服务的共享性和流动性，实现公共文化服务效能均等化

“地方政府与民众的日常生活更为息息相关，与多样性的地理和社会生态环境的联系更为密切”[18]。一规律决定了地方政府公共文化服务的供给需要结合区域环境，采用不同的策略与模式。对于民族地区普遍存在的地域广阔、人口密度低、公共文化服务资源分散的特殊境况，加强公共文化服务的共享性和流动性建设应是推进民族地区公共文化服务效能均等化的一种可行性选择。具体而言:一方面，民族地区独特的自然地理条件，使得本来薄弱的公共文化服务设施和固定文化资源利用效率低下，共享程度不高，严重影响区域内公共文化服务的效能，然而利用现代信息技术进行传播的数字化公共文化服务，则可以逾越自然地理条件的限制，如数字图书馆、数字博物馆、网络讲坛等。因此，国家和地方政府应加大民族地区互联网络基础设施建设的力度，利用现代高新技术手段，加大公共文化信息和产品的数字化加工与整合，充分开发和拓展文化数字资源，提供民族地区公共文化服务的共享度，突破民族地区的地理阻隔。另一方面，分散而居的民族地区通常处于不同省(区)交界处而远离本行政辖区中心的边远区域，在传统的地域分割文化供给体制下，这一地带居民的文化需求往往置于真空地带。对此，地方政府需要打破行政边界的限制，基于利益补偿制度或无偿援助制度建立合作伙伴关系，实现公共文化服务跨行政区域优化配置和自由流动，形成民族地区和其他地区之间以及民族地区内部的公共文化服务共建共享格局，保障边远民族地区群众文化权利，缩小公共文化服务水平的地区差距。另外，为了减少民族地区的地域限制，可以合理利用流动性公共文化服务如流动图书馆、流动大舞台、流动电影放映的便捷性、灵活性和主动性的优势，多方面满足民族地区群众的特殊需求，扩展民族地区公共文化服务覆盖面，提高民族地区公共文化服务的均等化水平。

(三)构建主流文化与少数民族文化良性互动格局，实现公共文化服务受益均等化

少数民族文化是民族地区具有历史传承特质的文化体系，它承载着族群感情、历史记忆和信仰情怀，是民族地区公共文化服务建设的基本要素。在我国“多元一体”的文化格局下，任何一种少数民族文化的发展都需要主流文化的引导，实现自身的价值意涵与转型重构。基于此，民族地区公共文化服务既要充分利用社会主义主流文化，用国家意识形态、社会主义核心价值体系指导文化建设，又要重视公共文化的民族性和地域性，增强服务的针对性与实效性，形成主流文化和少数民族文化良性互动的格局。一方面，在民族地区公共文化服务建设中要充分挖掘和整合民族文化，大力加强民族地区特色文化建设，吸纳民族传统文化的合理资源。为此，在实际工作中需要不断创新文化供给体制，改变现行对上负责的行政化供给模式，有效发挥民族地区群众的文化首创精神和文化传承功能，激发他们参与的积极性，充分尊重其多样化的文化诉求，推动文化惠民项目和民族地区群众需求有效对接。例如，可以通过民族文化节庆品牌打造、民族特色文化精品工程建设等载体，主动回应民族地区群众的的差异性需求，实现文化服务均等享受与少数民族文化不断发展的双重效应。另一方面，在强调少数民族文化价值意义的同时，必须坚守主流文化的价值导向作用，坚持意识形态前置的原则，始终以社会主义核心价值体系引领公共文化服务，改造或消除民族地区保守落后的文化元素和宗教信仰的负面影响，最终达成国家价值取向与民族文化关怀的有机统一，努力实现“在尊重差异中扩大社会认同，在包容多样中形成思想共识”[19]，在同一性价值与差异性需求的协调平衡中推进公共文化服务受益均等化。

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