“社会风险——公共危机”演化逻辑下的应急管理

○刘 晋

进入21世纪以来，从全球范围来看，各类危机此起彼伏：国际上，从2001年震撼世界的9·11事件，到2010年海地大地震、智利矿难及席卷全球的金融危机等；国内，2003年的SARS、2006年的禽流感爆发、2008年的雪灾、5·12汶川大地震以及不断出现的群体性事件等，已经成为国内外必须认真对待的重要问题。中国正行驶在现代化的快速道上，公共危机事件也频频发生，因此，加强对应急管理的研究，探索行之有效的解决之道意义重大。

一、我国应急管理体系的现有问题

我国目前的应急管理体系是建立在“一案三制”的基础框架上，虽然取得了不少成效，但也存在不足之处。

1.应急法制不健全。首先，高位阶法律效用不足，法律中所确立的应急体制中协调和防范作用并不明显。在突发应对过程中，应急工作仍旧依赖于党政领导体制。其次，上下位法之间的关联性弱。我国现行的一般性的应急法规大多都是各部门条例演化而来，多是侧重本部门，缺少彼此衔接性、连贯性和协同性。另外，很多法律法规对应急主体的相关行动措施规定不够细化。现有应急法律法规缺乏实际可操作性，需要能够真正的在应急过程中起到指导作用的普适性的、综合性的应急法律法规。

2.应急预案实用性差。预案针对性不强。一些地方预案和部门预案搞形式主义，只是为了应对上级要求，照葫芦画瓢，而不是因地制宜、贴合实际。预案之间缺乏配套和协同。纵向上，上下一般粗，内容相似；横向上，各行其是，标准差别较大，缺乏同一性。除此之外，应急预案的可操作性不强。大多数的预案还停留在文字描述阶段，缺少经常性的演习，预案的可操作性和实效无法得到及时的检测和验证。

3.应急体制存在多头指挥，综合对策部门缺失。缺少专门性的常设应急指挥体系。在中央层面，一般是以国务院为领导，以成立临时小组为常用方式；在地方，应急管理也主要依赖政府。总而言之，现有应急体制在专业性和综合性上有所欠缺。管理层次设置不明确，机构职能不明晰，应急管理功能在常态、非常态之间不能及时转换，尤其是在地方，这些不足就越发得明显。

4.协调机制不完善，缺乏联动合作机制。条块分割、地域隔阂等障碍，削弱了应急管理的整合力度。联动机制不完善，各级联动单位惯于各自为战，彼此缺乏主动协同、相互配合，信息不对称、不匹配。区域之间缺乏合作协调的制度性框架。区域应急管理大多依然是内部化、碎片化管理模式。在应对区域性较大范围的危机时，地方应急缺乏主动性、积极性，从而会有“搭便车”现象的发生。

二、从社会风险到公共危机：“连续统”逻辑演绎

1.社会风险、公共危机概念整合缕析

在人类认识史上，先有“风险”，后有“社会风险”。早期的风险，按照吉登斯的说法，属于“外部风险”，主要指自然风险。纵观前人对风险的研究，风险具有不确定性和损失性两种属性。笔者认为，不确定性只是风险的一种属性，损失性才是风险的本质属性。因此，风险的本质就是损失的不确定性。社会风险是人们对风险不断深化认识的结果，所以社会风险就是对社会损失的不确定性。社会风险有广义和狭义之分。广义的社会风险就是包括政治、经济、文化、社会四个层面的风险，是一个复杂的系统。简单地说，就是除去个人疾病、意外、财产损失、死亡等人类生活中的个人风险外的各种风险都属于社会风险。狭义的社会风险是指与政治风险、经济风险、文化风险相并列的一种风险，是社会学领域研究的主要对象。社会学将它定义为：由个人或团体反叛社会行为所引起的社会失序和社会混乱的可能性。现代社会是一个充满风险的社会。正如亨廷顿所言：“现代性孕育着稳定，而现代过程却滋生着动乱”。现代社会的风险主要由两部分构成：“外部风险”和“人造风险”。外部风险就是来自外部的、因为传统或者自然的不变性和固定性所带来的风险。人造风险是指因为人类社会的发展，尤其是科学技术的进步所带来的风险。随着社会经济的发展，人造风险不断增多，可能会给人类生活及人类社会带来致命性的威胁。贝克把这种广泛存在人类自己创造的危机的社会，称为“风险社会”。

危机是与风险相并列的词汇。美国危机管理专家罗伯特·希斯根据危机的表现情境对危机进行定义：“危机涵盖三种情境：对人员和资源的威胁；对人员、组织和资源造成可见影响和失控；不可见的影响。”国外学者对危机的定义主要描述了危机的非常态、不确定性、紧迫性等特征。笔者认为，危机既是威胁也是机遇，只要处理得当，也是一种往好的方面发展的契机。任何事物的发展都是一分为二的，危机中也孕育着发展的机会。“突发事件”一词并非一个严格定义的学术名词，也被称为“突发公共事件”。从概念本身而言，突发事件是传统“灾害”一词与时俱进的产物。斯托林斯提出，灾害不应仅仅被看做自然的或技术的风险，还应是基于社会正常运行的例外。在中国当前的政治社会情境中，“突发事件”更具抽象性和包容性，已被人们接受。从现实制度层面考量，2007年颁布实施的《突发事件应对法》，各类“灾害”被抽象为“突发事件”，指“突然发生、造成或可能造成严重社会危害，需要采取措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。公共危机是指在社会运行的过程中，由于自然灾害、社会运行机制失灵等某种或多种原因长期作用，由突发事件引发的可能危及公共安全和社会正常秩序的危机事件。与一般危机相比，公共危机的影响范围更广，对社会整体价值观和行为准则的威胁更大。与突发事件相比，突发事件强调的是事件突然爆发，是一个“点”，公共危机强调的是一个过程，是一种持续的状态，时间较长。

2.社会风险与公共危机的逻辑关系

风险与危机是相互联系但又彼此区别的一组词汇。就概念层面而言，风险已经具有一般性，标志着现代社会的特质。危机也和我们的生活密切相关，成为我们生活的部分而存在。就公共性层面而言，风险是一种未发生的可能性，是引发损失的不确定性；危机则是指已经发生的某种损失带来的政治、社会的后果，是一种已然的事实。从发生过程来看，风险在前，危机在后，二者之间存在内在的因果联系——风险是造成危机的根本原因，危机是风险的最终后果。因此，危机的性质决定于风险的性质。风险与社会风险是一般与个别的关系。同样地，危机与公共危机也是一般与个别的关系，公共危机更加突出“公共性”。就风险与危机的关系而言，二者并不是独立的两个过程，而是有着内在因果联系的一个过程中的两个阶段，二者是一个“连续统”。社会风险是风险社会层面的具体内容及表现形式，公共危机是危机在社会层面的具体化，风险与危机的逻辑关系同样适用于社会风险与公共危机。因此，社会风险与公共危机之间也存在因果联系，二者之间也形成一个“连续统”。但是，正如风险与危机的内在联系，社会风险和公共危机之间的因果关系是潜在的隐性关系，只有在触发因子或者导火索的引发下，这种隐性关系才可能转化为外在的显性关系。这个触发因子或导火索就是“突发事件”。至此，可以初步得出从社会风险到公共危机的演绎逻辑：社会风险——突发事件——公共危机。

在社会风险、突发事件和公共危机的逻辑关系图中，突发事件的位置并不是固定的，与社会风险及公共危机的远近距离也不是绝对对等的。将突发事件与社会风险的距离看作是社会风险累积的程度，距社会风险越远，社会风险累积的程度越深；把突发事件与公共危机的远近视为公共危机的严重程度，离公共危机越近，公共危机严重程度越高。因此，社会风险累积程度高低直接影响突发事件的后果大小，社会风险的属性决定突发事件的属性；突发事件是社会风险与公共危机潜在因果关系显性化的触发因子，而不是社会风险的最终后果，社会风险的真正后果是公共危机，社会风险的性质决定公共危机的性质；社会风险积累程度与公共危机的严重程度呈正相关关系。

社会风险和公共危机之间的因果关系在经由突发事件爆发而引发公共危机的情况下，就显得十分明晰了。在现实中，这种显性因果关系的暴露存在两种路径，并产生不同的社会反应。第一种路径是“某一起特定的大规模的突发事件”使社会风险和公共危机的因果联系集中急速暴露，较容易引起社会广泛关注，被西方学界称之为“急性危机”。第二种路径是数起小规模的突发事件使社会风险和公共危机间的内在因果关系逐步缓慢显现，不易为人们所察觉，被西方学界描述为“慢性危机”。但无论是哪一种路径，都是“连续统”演绎逻辑的具体表现形式。

三、从社会预警到危机管理：全过程应急管理

中国正处于现代化进程最为关键的社会转型期，随着全球化、信息化的深入发展，源于现代性的社会风险在当今中国不是初现端倪，就是已经症状明显。除此之外，社会转型所带来的不良后果也是我国面临的严峻的社会风险。一旦社会风险演化为公共危机，不仅会严重危及人身生命财产安全，也会造成人们心理恐慌，对整体社会秩序和社会价值取向构成严重威胁，甚至影响政权的稳定，不利于经济社会的发展。因此，加强我国应急管理研究，完善应急管理体系就十分迫切。笔者认为，可以从社会风险到公共危机的“连续统”演绎逻辑着眼，建立社会风险管理、突发事件应对、公共危机治理的“三位一体”的动态的全过程的系统治理。

1.社会风险管理

中国是外源性后发展国家，因此，中国社会呈现出现代和后现代两个阶段的交叉表现特征。中国目前的社会形态既不是纯粹传统的，也不是纯粹现代的，而是一种混合形态的社会。因此，中国社会风险表现为历时态的风险类型共时态地存在，这种现象被称为“风险共生”。从风险分析角度出发，风险管理过程中要注意：

第一，增强政府机构及全社会的风险意识。改革开放以来，我国社会生态环境发生很大的变化，社会转型、经济体制转轨、利益重新分配、社会结构发生变动、阶层分化加剧等使中国社会面临前所未有的社会风险。俗话说“有备无患”，一个社会和政府的风险意识的强弱决定了这个社会和政府对社会风险的敏感度，也影响应对社会风险甚至公共危机的能力。因此，加强对社会风险的预测及防范，尤其是加强对人为建构的社会风险的关注是当前政府及全社会需要重视的内容。

1979年苏格兰独立公投的失败导致了苏格兰问题的爆发，但也带来了意想不到的结果：文学艺术的复兴和繁荣。苏格兰开始通过文学和艺术创作重新思考和定义自我身份，反映苏格兰文化艺术多样性和“新苏格兰”的作品迭出，可以说“80年代是近两个世纪以来苏格兰文化自我建构最重要的时期之一”（Harvie 1991：77）。《兰纳克》的出版正是对自战后以来苏格兰社会变迁的回应。这部小说创作历时近30年，跨越了苏格兰社会问题频发的阶段，又恰好出版于公投失败之后，再加上格雷民族主义者的政治身份，那么就不难理解小说中对苏格兰民族身份和社会政治的影射和思考了。

第二，实行政府主导的多元治理。复杂适应系统理论表明，任何系统都是由具有适应能力的、主动的个体即“适应性主体”组成的复杂系统，整个体系是适应性主体在与环境的交互作用及主体之间相互影响中不断修改自己的行为规则，以便更好地在客观环境中生存。在社会风险管理中，政府作为社会公共权力机构，是主要的社会体系的适应性主体，其对于社会风险的认知、态度及管理能力，在一定程度上对整个社会系统有支配性的影响力。企业组织对管理社会风险有重要的作用，企业组织在运行过程中对企业风险的管理有独到之处，值得学习借鉴。在风险管理过程中，要加强公私合作，充分发挥私人部门的趋利避害、敏感灵活的优点，借鉴吸收私人部门的风险管理的先进经验和技术，积极展现私人部门在风险预示、消减、转移和共同承担等方面的优势，提高社会风险管理效率。社会组织、志愿团体及社会公民等作为社会体系的参与者，同样对社会的发展起到重要的影响作用。因此，在社会风险管理过程中，要调动社会组织、社会公民等社会力量的积极性，充分发挥社会力量的能动性，积极整合社会资源，形成多中心的治理模式。

第三，促进社会结构优化，形成健康的社会流动机制。首先，庞大的、实质的中间阶层的存在，可以增加社会结构的弹性。同时，一定规模的中间阶层的存在，可以缓冲底层人民与精英阶层的直接冲突矛盾。因此，如何整合中间阶层力量，使之发挥实际作用，是社会结构优化的关键所在。其次，要保持良好的社会流动机制。近年来，由于各种资格限制和专业门槛的设立，再加上教育作为帮助改变命运、促进社会流动功能的减弱，使得阶层分化加剧，社会结构趋于固化，尤其是向上流动的渠道日益减少，这也会为社会带来风险。所以，只有推进社会结构的优化和维持健康的社会流动性，才有利于社会发展。

2.突发事件应对

突发事件是社会风险演变为公共危机的触发因素，是整个连续统逻辑中的关键。因此，有效地应对突发事件，可以遏制公共危机的出现，维护社会和谐稳定。中国正处于快速发展的时期，社会经济发展的同时也呈现出各种问题。各种突发事件的爆发从客观上要求政府应急管理能力的提升。

第一，预案编制更加科学化，应急演练定期化。制定应急预案时要体现预案的预见性、规范性、时效性、科学性及权变性。细化预案内容，规范各类预案执行主体，并对预案进行分类。制定预案编制指南，为预案的制定提供标准及技术支持。对现有预案的内容进一步改进，使内容更加科学务实。加强不同部门、地区和领域之间预案的衔接和配合，形成总体预案、专项预案、部门预案、单元预案和活动预案有机结合的应急管理框架。强化预案实际演练，落实预案的实际操作。通过定期的实际演练发现预案的不足之处并予以及时地修正、改进。因此，预案演练定期化，可以提高预案的可实际操作性，提升各机构间的配合默契度，做好各种应急的资源储备，使突发事件应对更为高效。

第二，增强领导危机意识，完善信息监测机制。应对突发事件，预防是关键。因此，政府及相关部门领导干部要具有强烈的责任感和危机意识。对突发事件及时发现苗头、及时处理，防止突发事件进一步升级为公共危机。加强突发事件信息监测。突发事件发生后，由于信息不对称，突发事件被无限放大，民众会产生极度的波动情绪，易造成社会恐慌。及时发布准确、有效的信息，能够缓解民众心理焦虑，也利于控制谣言在社会的传播。完善信息监控机制，要保障公民的知情权、做到信息公开、透明，对瞒报、谎报等行为严肃处理。要完善突发事件的信息预测及发布机制，根据实际情况向社会发布相应的预警级别，使全社会能够做好相应的防范措施，尽可能减少生命财产损失。

第四，加强应急管理法制建设，推动应急流程规范化。首先，建立并完善高位阶法律体系，积极推进高位阶法的出台。同时，在制定应急法规时，应该在高位阶法律框架之下，更注重法规之间的衔接和配套，逐渐形成统一、完整的法律体系。其次，在突发事件应对过程中，更为重要的是依托于应急法规的执行。我国虽然已经出台了《突发事件应对法》，但这部法律尚不详尽，只是一部原则性的、框架性的法律条文，需要进一步完善、明确其具体实施细则，使应急流程中的每个环节都有法可依。

3.公共危机治理

改革开放以来，我国政治、经济、文化、社会都发生了巨大的改变，经济发展进入快速道，创造了一个又一个的奇迹。根据西方发达国家的经验，人均GDP达到1000—3000美元，社会就会面临巨大的风险。我国已经进入了高风险社会时期，各种公共危机也渐渐出现，公共危机治理成为维护社会良好发展的重要工程。公共危机治理至少包括两个层面：

第一，推进政治体制改革。公共危机为政府带来的高度不确定性和极度紧张状态是推进政治体制改革的动力。公共危机中，政府、企业、媒体和社会公民等多方的力量博弈为政治体制改革提供了可能性。多元力量的政治参与和意见表达是解决公共危机的必经之路。因此，建立以政府为主导，多元力量共同参与的“多中心”治理势在必行。

第二，加强政府的公关能力。突发事件是社会风险向公共危机转化的触发事件。但是，突发事件的结束并不意味着公共危机的完全解除。在与其他因素的交互作用下，突发事件的间接影响可能会持续一段时间。因此，政府要充分发挥并加强公共关系，消除社会不良后果。首先，调查原因，评估绩效，总结经验。其次，积极利用媒体塑造政府良好形象，引导社会正面舆论，激发社会民众的信心，发挥媒体的社会民众心理稳定剂的作用。

从现实意义出发，危机管理存在近期、中期、远期三种不同路径选择：近期路径——以突发事件应对为基础，建立并完善应急管理体系；中期——从突发事件应对到公共危机治理，从而推动制度变革和政策调整；远期——以公共危机治理为切入口，进一步推进到社会风险管理，优化社会结构，从根本上降低社会风险。这三个路径选择也是最终实现动态全过程管理的三个步骤。在应对危机时，要以远期路径为目标，着眼于中期路径的建设，优化近期路径，实现社会风险管理、突发事件应对、公共危机治理“三位一体”的系统治理。