推进新型城镇化建设

○胡江萍

党的十八届三中全会提出，要以更大勇气、更高智慧全面推进改革发展，其中对支持城镇基础设施建设、棚户区改造、公共资源均衡配置及农民进城等更是作出了重要部署。预计在不远的将来，我国新型城镇化建设将迎来新变革。

一、推进新型城镇化，必须厘清四个问题

问题一：新型城镇化的进程是快点好还是慢点好，是要数量增长型的城镇化还是质量提高型的城镇化？改革开放30多年来，快速城镇化已成为我国发展的重要标志。2011年，全国城镇化率达51.27%，历史性地迈过50%这一门槛，2012年又达52.57%。有观点认为，我国城镇化的进程太快了，很多在其他国家需要10年、20年甚至半个世纪才能完成的建设，我们4-5年就必须完成；但也有观点认为，城镇化的发展关键是在发展观、政绩观上出了问题，与速度本身的快慢并无必然联系。实际上，我国城镇化率比世界平均水平还要低10多个百分点，如果慢吞吞不作为，就会丧失战略机遇，而速度太快的话，则会大大加剧居住、治安、交通、医疗、教育、环境等方面的矛盾，也不可取。最理想的是选择一个合理的区间发展速度，以质量为先，按照舍得放、慢一点、可持续的思路，做到又好又快发展。

问题二：新型城镇化在路径选择上是大城市化还是小城镇化，是城市优先发展的城镇化还是城乡互补协调发展的城镇化？当前各种观点交织，大抵是大城市容易产生拥挤和犯罪等问题，小城市就业机会少、人均占地多等，说到底无非是规模经济的问题。既然从经济学的角度分析，那么每个经济理性人都会用脚投票。其实城市的大小不是关键，关键看能否提供就业机会，能否生存，或者生活得更好。从国际经验来看，采取城市优先发展模式的拉美、非洲等国，大城市之外就是农村，这样的经济传递效率是极低的。对我国而言，我们不能将新型城镇化理解为发展越来越多的大中城市，更不是追求城乡一样化，用城市、工业来消灭农业、农村和农民，而应按照城乡各自的发展规律，用大城市带动中等城市，中等城市辐射小城镇，小城镇服务周边农村，走互补协调发展之路。

问题三：新型城镇化是走老路还是改新道，是群众受益的一个过程还是GDP崇拜下的一种冲动？当前，一些地方对新型城镇化表示出了浓厚的兴趣和前所未有的重视，有的甚至放出豪言要在短时间内使本地城镇化率达到80%或是90%。这种干劲值得肯定，但取向却值得探究。特别是在当前稳增长的大背景下，我们的新型城镇化，是将其视为释放改革红利、让群众受益的一个过程，还是仅仅作为刺激经济增长的一种手段？毋庸置疑，新一轮城镇化，必将带来巨大的投资和消费需求，对经济的发展将起到重要的拉动和促进作用。但如果仅将其作为加速GDP增长的一种工具，则可能偏离正确方向，也达不到预期效果。这就要求决策者更要拓宽思路、放远眼光、抓住本质，理性分析和正确处理好城镇化与经济发展之间的关系，依据自然条件、资源禀赋和区位特征确定城镇化发展的规模和方向，进而不断促进经济社会发展。

问题四：农民进城到底是主人还是过客，是简单的“被上楼”还是深度的“市民化”？以往的城镇化，表面上城镇规划范围扩大了，房屋道路建得更多了，但数以亿计的农民工在城市中穿梭往来，仍然只是城市的边缘人，他们如浮萍般随波飘荡，扎不下根，城里留不下，农村回不去。所以，城镇化的本质还应落到“人的城镇化”。新型城镇化不是钢筋水泥的城镇化，不是玻璃幕墙的城镇化，也不仅仅是城市空间扩张的城镇化及推高GDP的城镇化，而应是有序推进农业转移人口市民化的城镇化。新型城镇化应全面推进以土地制度、户籍制度、教育制度、医疗卫生制度、社会保障制度为核心的综合配套改革进程，逐步使城乡居民基本无差别地同享现代文明、均享基本公共服务。

二、推进新型城镇化，必须树立四种理念

一是个性城市理念。城市特色是城市的核心竞争力，是城市的发展后劲，也是城市可持续发展的保证。过去，一些地方在城镇化中一味追求所谓现代化，小城市学大城市，国内学国外，而这个学习多半又是不加扬弃、全盘照收的模仿或“克隆”。这种东施效颦式的“一窝蜂”现象，造成城市特色不鲜明、风格雷同、个性缺失、千城一面。新型城镇化就是要凸显城市特色、张扬城市个性，努力在经济、文化、政治、社会和环境等方面深挖各自特色，并加以引导、发扬，打造亮点，走差异化发展路子。

二是整体发展理念。以往的城镇化，由于行政区划的原因，各地之间大多是各吹各号、各唱各调，甚至是重复建设、同质竞争。提整体发展理念，就是要注重整合资源、优化结构和区域协调，遵循主体功能区的战略定位并与其有机匹配，解决区域之间、城乡之间、城市之间职能的合理分工、经济的协作发展和基础设施的共建共享，减少资源浪费和不良竞争，实现区域一体化发展。要加强中心城市和县城县级市、县城县级市和小城镇、小城镇和农村之间的经济社会联系，从城市规划、城市建设、城市管理等各方面打破行政区划的约束，进行整体规划、分步建设、协同管理。

三是紧凑城市理念。当前，不少城市都是摊大饼式发展，身宽体胖、效率低下。在新型城镇化中坚持紧凑化不是以牺牲环境和生活质量为代价，而是在容积率较高的基础上，同时满足基础设施、服务功能完善，生态环境良好，城市功能得到充分发挥。一方面通过提高开发强度，避免城市无序蔓延，保护郊区的开敞空间（农村、耕地等）免遭开发；另一方面，因交通距离缩短，可通过发展公共交通，鼓励步行和自行车出行，降低能源消耗，减少废气排放。另外，高密度的城市开发可在有限范围内容纳更多的城市活动，提高公共服务设施的利用效率，减少城市基础设施建设的投入。

四是生态城市理念。绿色生态是一座城市最大的品牌，也是最大的财富。我们在先前城市建设中，往往用“水泥森林”取代天然森林，带来环境污染、生态恶化等系列城市病。新型城镇化必须树立绿色生态理念，一方面要用好、用活优势资源，做好山水文章，把城市建设布局巧妙融入到山水自然生态之中，打造山水相融、城景相依的秀美景观；另一方面要加快城市垃圾废弃物处理设施、污水处理厂及其配套设施建设，不断强化城区环卫保洁工作力度，健全城市道路及排水排污设施的改造和环境整治功能，为市民创造健康、舒适的生活环境。

三、推进新型城镇化，必须坚持四项原则

一是基础设施的先行。基础设施建设能产生“乘数效益”，是加快城镇赶超发展的先决条件，是城镇竞争力的体现。新型城镇化建设中首先就是要加快城镇交通设施建设，优化路网结构，提高通行能力。同时，要加强城镇供排水、供气、供电、污水和垃圾处理等工程，以及学校、医院、体育场馆等公共服务设施建设。要通过基础设施建设的“杠杆作用”，撬动更多的外来资金及民间资本参与到商业、旅游、餐饮、文化、房地产等城市经济中来，以吸引更多的人流、物流、信息流、资金流。

二是产业结构的协调。一个城市要实现可持续发展与繁荣，产业支撑是基础和根本，否则城市再大也是一个“空壳”，这样的城镇化就会是无源之水、无本之木。推进新型城镇化，就是要以城镇功能完善吸引产业集聚，以产业集聚促进人口集中，形成以产兴城、依城促产、产城互动发展格局。要按照资源集约利用、功能集合构建、人口有序转移的要求，提升产业集聚区建设水平，形成一批规模优势突出的产业集群和新型工业化基地。要注重规划建设一批商务中心区和特色商业区，推动金融、会展、商务、创意和特色商贸、文化休闲等服务业合理布局，使新型城镇化建筑在坚实、可持续的发展基础上。

三是城市功能的配套。在推进新型城镇化中，特别是在新城区建设中，要注重功能分区，走组团式发展的路子，按照“生产、生态和生活”的要求建设，避免成为“白天无人，晚上灯火通明”的睡城，或是“白天热闹，晚上一片漆黑”的产业城，甚至是“白天晚上都没人”的死城。对现有城区，要加强社会建设、发展社会事业，提高公共服务的均等化水平，不断满足居民在社会保障、住房条件、医疗卫生、教育文化、交通出行、公共安全等方面的需求，切实提高城镇的综合承载力。

四是城市文脉的承扬。城市发展要有自己的文脉，保住了这个文脉，就保住了城市的“根”，就能增加城市的厚重感，就能重塑城市精神。苏州的周庄、山西的平遥等，都是很典型的事例。周庄历经900多年岁月沧桑而完整地保留了江南水乡集镇的建筑格局，经著名画家陈逸飞的油画再现而名扬海内外，被誉为江南水乡古镇的典范遗存，成为名闻遐迩的旅游之乡。遗憾的是，我们许多城市在这方面做得还很不够，经常用一些与城市历史毫无联系的手法搞建设，割断了城市文脉，自毁了宝贵财富。因此，在新型城镇化建设中，必须突出各自特色，发挥文化优势，把文化元素更多地融入进去，同时积极吸收外来优秀文化，以不断提升城市品味和魅力。

四、推进新型城镇化，必须处理好四大关系

一是眼前与长远的关系。在推进新型城镇化的过程中，一些工作是迫在眉睫的，需重点突破，一些工作是打基础、谋长远的，需持之以恒地坚持，两者之间需紧密衔接，互为促进。如城镇规划确定以后，可能还有不完善的地方，但只允许一边走一边丰富，把要紧的工作抓在手头，并为未来发展预留空间，而不能前热后冷、干干停停，更不能变来变去瞎折腾。对哪些地方住人，住多少人，发展什么样的产业，保持什么样的建筑特色，现阶段应该建设什么，将来应该如何发展等，都应予以科学设计，一经明确就要一任接着一任干，一张蓝图绘到底。

二是超前与务实的关系。当前，一些地方在城市定位上胃口太大，动辄就是国际、国内、区域中心城市，或是功能性的经济中心、文化中心、金融中心，还有一些市、县，人口不过100多万，而规划的城市建设面积就高达100多平方公里。这些不能说没有一点依据和实现的可能，但可以肯定地说，绝大多数都是一厢情愿、空中楼阁。所以，我们在推进新型城镇化过程中，一定要从实际出发，尊重规律，适度超前、适时推进，量力而行、尽力而为。

三是建设与管理的关系。重建设，轻管理，是城镇建设中的“老大难”问题，几成痼疾。近年来，虽得到重视和加强，但建设与管理不同步、不对称的问题依然突出。究其原因，从客观上讲，存在投入不足、法规建设滞后等因素，主观上还在于一些地方认为城市管理既不能产生直接经济效益，还会带来许多“麻烦”，因而不愿下真功夫、花大气力。所以，我们不仅要建好城市，更要高度重视管好城市，不仅要建设住宅和基础设施，还要通过加大环卫基础设施投入，不断探索科学的管理机制和模式，打造文明、有序、干净良好的生活环境。

四是显绩与潜绩的关系。当前，一些干部在城镇化建设中，热衷于做往脸上贴金的事，过多地看重形象、政绩工程，对一些不能引起上级关注、不能露脸、不能形成“影响”、总结里不能体现的事情，则是不闻不问，或是视而不见。这就导致各地在大马路、大广场、大公园的建设上热情高涨，而对埋在地下看不见的市政管网（电力、燃气、给排水）或不显眼的城市人防、消防设施等建设重视不够。为此，在新型城镇化建设中，必须加强引导，运用好指挥棒的作用，在关注显绩的同时，更要重视潜绩。