深化农村土地制度改革——上海市奉贤区土地综合整治的实践与探索

○吴康军

十八届三中全会《决定》提出建立城乡统一的建设用地市场，表明了深化农村土地制度改革的重点和方向。多年来，农村土地制度改革的探索在各地一直没有停止过，上海市奉贤区以农村土地综合整治为抓手，对集体建设用地权能不完整、实现方式单一等阻碍统筹城乡发展的制度性问题破冰，积极稳妥地开展集体建设用地和宅基地的改革探索，特别是十七届三中全会以来，奉贤确定为上海市唯一一个统筹城乡发展的试点区，改革力度进一步加大，取得了较大进展，出台了区级集体建设用地流转的试行意见，为完善农村集体建设用地权能积累了实践经验。

一、奉贤区土地综合整治的实践探索类型

《决定》提出，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。这不仅明确提出了改革完善农村宅基地制度的任务，而且还明确提出了改革完善农村宅基地制度的内容和要求。奉贤区多年的试点实践，符合中央的改革精神，形成了村集体经济主导型、依赖政府财力型、工商资本主导型和合力形成型等几种类型。

1.经济主导型——杨王村宅基地归并集中

杨王村宅基地归并集中的做法是对原农民住宅作评估，旧房归村集体所有，由村负责统一拆除。旧房与新房的置换采用“双作价”形式。村里给农民旧楼房按120元/平米、旧平房按45元/平米补贴；给纯农户补助500元/人；搬迁费补贴3000元/户。农民新住房有二层和三层两种，面积为209、296、314平米三种房型，单价分别为650元、800元、700元。杨王村主要依靠自身力量解决资金问题，地方政府没有出资，即使住宅区红线外的配套也由村自行解决，配套的水、电、天燃气、污水、电讯、有线电视等部门的收费都以商品房开发的标准收取费用。杨王村的全部建设资金4亿多元，这些资金的来源由村财力投入一部分，农民自付一部分，其余则由节余的建设用地建房，出售给在杨王经济园区企业主的收益。

杨王村宅基地归并集中取得的成效十分明显。一是农民居住条件发生根本改变，住进了环境优美、配套齐全、安全保障的新型社区。宽敞的农家会所集教育、文化、娱乐、卫生于一体，满足了农民求知、求乐、求健康的各种需求。二是盘活了存量土地，拓展了经济发展空间。老房拆除后节余建设用地420亩，通过土地复垦平整，净增耕地218亩，村里对土地重新规划调整，形成工业区、现代农业区、现代服务业等几大区域板块。

杨王村宅基地归并集中的问题主要有三点。一是在村民建房的土地使用及手续上与现行土地政策与管理制度有矛盾；二是节余的建设用地建房后对外出售形成小产权房也不符合国家有关政策；三是在农民建房的资金支出上，由于农户数量多，总规模量大，村级经济难以持续保证。

2.政府型——庄行、青村镇宅基地置换试点

2004年上海市政府确定全市首批15个宅基地置换试点基地，由政府牵头推进“三个集中”（即产业向规模经营集中、工业向园区集中、农民居住向城镇集中）。奉贤区庄行、青村两镇的经济实体作为建设单位，分别对庄行新华村和青村北唐村实施宅基地置换试点，两个村共拆除原有村民住宅50万m2，并集中建造庄行新华中心村和北塘新苑2个小区50万m2。两个镇的宅基地置换，共需15亿元左右的资金，包括动拆迁费用、宅基地补偿、土地复垦、为农民提供镇保等，这笔庞大资金主要由区、镇自筹，依赖于宅基地置换后，以节余的建设用地指标拍卖所得，平衡部分建设资金。

宅基地置换取得的成效明显。一是宅基地复垦为耕地，盘活了土地存量。两试点净增耕地1621亩，结余建设用地820亩；二是农民享受到养老社会保障；三是改变城乡面貌，提高农民生产生活环境。

宅基地置换存在的主要问题也非常棘手。一是政策变动导致优惠政策兑现困难。2006年12月，国务院办公厅发布的《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》要求：“从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的‘收支两条线’，任何地区、部门和单位都不得以各种名义减免土地出让收入”。市区两级土地出让收益减免的政策优惠因此失去了通道。而这部分土地收益正是宅基地置换试点中资金平衡和房产证办理的关键。二是资金平衡压力大，难以全面推广。庄行镇和青村镇两个镇的置换试点，共需15亿元左右的资金。这笔钱主要是区镇自筹，依赖于宅基地置换后，集约土地指标拍卖所得收入来平衡。但两块被置换的土地无法出手，资金平衡缺口很大。三是房产证颁发受阻，农民财产性收入无法保证。房产证的颁发需办理大、小产证两个步骤，安置新区用地必须按照相关规定缴纳土地出让金，使土地性质转变为国有，并由房屋产权人按照房屋价值上交相关税费后方可办理。但目前市区两级土地出让收益返还的政策难以实施，房产证迟迟不能发放，置换农民反响强烈。没有房产证，农民置换的房屋就不能合法转让和出租，影响了农民财产性收入增加。

3.资本主导型——百曲村宅基归并

2007年奉贤区金汇镇百曲村在镇政府牵头下，引进工商资本，与上海某工商企业合作，对农民住宅实施“拆旧建新”工程。具体做法是：由该公司全额出资为每户农户建造一幢三层别墅，产权归农户所有，老房子拆除。建成后，农户住新房的底楼，二楼、三楼共三套由农户以出租方式交给企业投资经营，30年经营权归企业。农户对每套房收取300元/月的房租费，并约定每五年增长10%。

百曲村宅基归并对各方都有积极性，呈现多赢局面。对企业来说，出资建房后，租赁农民闲置住房，引进城市居民到郊区度假，形成高端的老年养身、养老基地，企业30年的租赁经营获得经济效益。对农民来说，旧宅归并后，农民的居住质量提高，新房的居住生活设施全部具备。农民的财产性收入、工资性收入、土地流转收入都有明显提高。对村集体来说，极大改善农村环境面貌，可节约大量的管理费用，农地复垦平整后，农业设施配套完善，生产和管理费用降低。农业适度规模经营后，可留存一定比例的公益金，壮大村级集体经济。

百曲村宅基归并的主要问题有两点。一是由于百曲村的部分组已列入奉贤市级大型居住区基地，享受大居动迁政策，而没列入大居动迁范围的村民看到同村动迁户享受动迁的好处，都不愿意再进行宅基归并，所以只完成了首期30户农户的宅基地归并工作。二是由于一开始没有把物业管理等问题考虑进去，等房屋出现质量问题时，租户不付租金，农民收不到租金，原工商企业已歇业，找不到负责的人。

4.形成型——新叶村模式

新叶村土地综合整治分两步实施：

第一步是对农民宅基地归并。一是前期充分筹备。2010年下半年，在初步拟定宅基地归并方案后，村班子成员对不同类型家庭作深入摸底；邀请规土局、水务局等区级部门和水、电、燃气等市属单位专门到村研讨，修改和完善方案；印制《宅基地归并工作宣传手册》，及时发到每家每户，让村民充分酝酿讨论；对一时难以理解宅基地归并意义、持观望态度的村民，村班子成员分工，逐一上门解释政策。二是宅基地归并实现“一个自主、三个不变、四个统一”推进原则。“一个自主”是农民自愿、自主建房。“三个不变”是农民身份不变、农民承包地不变、农民宅基地证不变。“四个统一”是统一规划、统一设计、统一外立面、统一屋顶。施工队和监理公司由村民代表大会选择产生，农户与施工队签约。镇政府和村委成立专门工作组，做好协调、推进、监督工作。老宅基地由村委会收回，符合条件的分房户，按市政府文件规定，由农民申报，村、镇批准后建房。三是建设资金来源由四部分组成。区政府向集体经济组织收购节余的建设用地指标和耕地占补平衡指标为每亩80万元、土地复垦平整费每亩5.5万元等；由市区镇三级政府出资的新农村建设村庄改造等项目资金；市财政土地综合整治专项资金拨款；农民自负部分建房资金。四是拆房补助统一标准。①老房补助按照建造年份以及楼房、平方、临时棚的不同类型进行拆房补助。②以一证为户，拆老屋每户补2万元。③以人头计算的补助款：以建新房核定的农村籍户口，每人（不分大人、小孩）补0.5万元（包括镇保、小城镇户口、自理口粮户）。

第二步是土地整理和现代农业规划布局。宅基地归并后，通过复耕整理，新叶村增加农业用地866亩，使农业总用地量达到4931亩。从区域实际出发，按照农业专业化、规模化、特色化发展要求，规划建成高水平设施粮田2900亩、设施菜田150亩、食用菌种植100亩、规模化水产养殖380亩和融休闲观光、旅游体验、科技示范于一体的农田1400亩。

宅基地归并取得的初步成效十分明显。一是生活设施改善。新叶村农民新家园总规划面积324亩，设计有四种房型，建筑面积按家庭农村户口人数分别为130、180、225、270平方米。居住区内，给排水、供电、电信、有线电视、路灯、绿化、小区道路等各类设施均按城市化标准配套。为符合农民的生活习惯，每户还配有0.1亩蔬菜地、晒场、打一口水井，每户赠送一台太阳能热水器。二是公共服务到位。在居住小区的中心位置建造了农家会所，可提供农民操办红白事，老年活动室、医务室、多媒体教室、商场、菜市场、餐饮等文化娱乐设施一应俱全，大大方便了农民的日常生活所需。三是增加农民资产。村委会成立了农业资源经营专业合作社，以集体土地和资产入股，统一进行规模化、专业化经营。农民以土地承包经营权入股该合作社，年底享受分红，2012年有3030亩土地由村合作社流转，占全部承包地的81%，每亩土地流转收益达1050元。对复垦土地进行招商经营，已引进11家农业企业和专业合作社，农民可在合作社或企业打工获取劳动报酬。这完全符合十八届三中全会“赋予农民更多财产权利”和“鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业”的精神。四是现代农业规划形成。宅基地归并极大地提高了土地集约利用程度，使项目区内实现了土地的经济、生态效益最大化，从根本上改变了村民的生产环境，使农业经营能够得到集中连片、规模化、组织化、集约化发展。五是助推村级管理。宅基地归并让农民对农村的热情空前高涨，新家园的建设受到了中青年村民的欢迎，很多过去不愿意回村的中青年村民愿意回到村里，与村委会联系更加密切。

二、进一步深化土地制度改革的思考

农村土地综合整治是深化土地制度改革的必经之路，也是一个复杂的系统工程。所以，深化土地制度改革除了由各级政府合力推动外，更重要的是要让农民主动积极参与，还要由社会方方面面配合联动，这样才能把政府希望的、农民心想的好事办好。

1.突出规划引领，着力解决农村土地综合整治中“无序”的问题

依据上海市土地利用总体规划和城乡规划要求，科学规划，合理选址，引导城乡布局结构调整和布局优化，与新市镇规划相衔接，推进新型农民社区建设。对农业产业发展规划要因地制宜，抓住重点，突出优势，形成本村、本镇特色产业，力求做到规划起点高，发展效果好。对村级集体经济发展规划应成立村级专业合作社，对村的资产、资源、资金统一管理，建立农民共享机制，促进农村经济社会全面、协调、可持续发展。

2.推进农村土地制度改革，着力解决整体推进农村土地综合整治“缺政策”的问题

国家制定出台《土地综合整治法》，对农村土地综合整治作出统一规范，将农村土地综合整治工作逐步纳入制度化、法制化轨道。反过来，农村土地综合整治可以促进农村土地管理制度改革，优化农村土地产权制度，有利于理顺政府、市场和农民三者之间的关系，为工业化、城镇化和农业现代化融合发展奠定基础。当下，在农村推进农业现代化自身实力不强，建立城乡所有建设用地统一市场条件还未成熟的情况下，农村土地综合整治可以成为当前农村土地制度改革的载体，有效促进城乡发展一体化。

3.探索建立建设用地指标交易机制，着力解决新农村建设“缺资金”的问题

《决定》提出：“在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。充分利用农村土地综合整治平台，逐步形成建设用地指标交易适应经济发展需要的统筹使用机制，促进城乡统筹和可持续发展。要提高农村经营性建设用地的价格，实现农村集体经营性建设用地与国有土地同权同价参与城镇开发，让农村的集体建设用地真正入市，让土地的收益更多给予农民和农村集体，解决农村土地整治缺资金问题。随着经济社会的发展，怎么样让农民用最少的土地去换取更多的发展资金，得到更多的发展机会，探索节余建设用地指标允许在全市范围内流转。

4.加大土地规范流转力度，着力解决农民“增收难”问题

土地综合整治试点是以土地为纽带，把原先分散、低效、无序的土地流转变为有组织、有秩序、有条件的流转。以产业为主导，通过合理产业规划布局、准入条件的设置，着力推进现代农业规模经营和集约化生产。同时，通过对农民承包地确权确利，农村土地承包经营权实现规范化、合法化流转，从而减少村民为了耕地而产生的矛盾，村委会又对土地承包者的管理有了抓手。政府和村委对财政扶持的综合开发项目就有法可依，有章可循，有力地制约了目前存在的“投机租地”的现象。复垦整理的连片土地优先让本村农民承包经营、优先让本村农民在承包产业内打工，土地产出的效益到成倍增加，农民获得经营性收入和工资性收入也能稳步提高。

5.充分尊重农民意愿，着力解决维护农民合法权益“缺方法”的问题

土地综合整治前要充分尊重农民的知情权、参与权，保护农民财产收益权和处置权，在新居建设、旧房拆除、农地经营方式等方面要发挥村民自治的制度优势，广泛听取村民组织和农民的意见，增强工作透明度，自觉接受群众监督。项目实施后，要根据整治的结果确定集体土地的所有权和使用权，并及时做好变更登记手续，维护土地所有者、使用者的合法权益。

（责任编辑 张 敏）