反腐倡廉建设中防惩体系的顶层设计

○王华俊

我们要实现十八大报告所提出的建设廉洁政治的目标，就必须从顶层设计入手，深入推进以健全预防和惩治腐败体系为重点的反腐倡廉建设，进一步提高反腐倡廉建设科学化水平。在防惩体系建设中，惩治是手段，预防是关键，制度建设是根本。要充分落实预防为主的方针，探索防惩体系的合理架构，建立符合新时期反腐需要的防惩体系，开创党风廉政建设和反腐败工作的新局面。

一、防惩体系的组织架构

防惩体系要发挥作用必须具有强而有力的组织架构。防惩体系的建设主体特别是直接担当机构的职能胜任能力很大程度上决定了防惩体系的实际效能。

当前，我国在各个层面推行具有针对性的“大部制”改革，各单位逐步“去行政化”的进程，为领导干部的权力监督和制约提供了良好的体制保证。

在反腐败层面可以考虑进行力量的整合和体制的创新，建立有利于防惩体系发挥效能要求的组织架构。从一定意义上说，这种组织架构针对反腐倡廉具有高度的集约性和独立性。在我国一些地区，这种高度集权组织架构的探索已有先例。譬如香港的廉政公署，它是一个完全独立的，不受任何行政与立法管制的机关，直接向港督负责。由于它成立的时候香港贪污异常严重，所以它被赋予了无限的权力，可以调查政府官员的资产、直接逮捕贪污人士、不通告而搜查取证等。再如中国第一个整合反腐败相关职能的机构——珠海市横琴新区廉政办公室，去年9月正式揭牌成立，该办公室将整合纪检、监察、检察、审计等职能，由“协作反腐”转向“整体防治”。这种新型的组织架构大大节省了人力、物力，精简了机构，突显出反腐败在体制机制上的创新。同时，多个部门的职能整合，在预防和惩治腐败方面实现信息等资源的共享，形成“一个平台办公，多双手抓落实”的“一体化”防治腐败格局，摆脱某一职能部门“单打独斗”防治腐败的局面，各部门之间的联系和协调也更加紧密，利于凝聚反腐合力。从这些改革中我们看到，现实的反腐之路中，防惩体系的顶层设计首先也必须从组织架构的变革开始，以反腐败工作“大部制”为契机，为反腐倡廉新局面打下坚实基础。比如，反腐败工作由中央纪委直接领导，省、直辖市以下设立整合了纪委、监察、审计、反贪局职能的廉政办，实行纪委垂直领导，以开创反腐倡廉的新局面。

二、防惩体系的法律架构

习近平在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上发表重要讲话指出,要加强反腐败国家立法,从而释放出一个明确信号：反腐败要进入法治轨道。

宪法和法律是我们工作的根本准则，依法治国是基本方略。反腐败斗争必须在法律的框架中进行,离开系统完备的法律制度,反腐败将行之不远。反腐败国家立法是依法反腐、推动国家反腐败法治化的前提和基础。习近平总书记指出,反腐倡廉关键就在“常”、“长”二字,一个是要经常抓,一个是要长期抓。这里讲的就是反腐败的持续性。只有让反腐败进入法治化轨道,才能保证反腐败持之以恒、常抓不懈，做到反腐全覆盖，“老虎”、“苍蝇”一起打。所以我们在新时期防惩体系的顶层设计中，一定要从立法的角度进行深入探究，构建合理的法律构架，才能保证反腐倡廉机制的有效运转和持久成效。

进行防惩体系顶层设计时，加强反腐立法要注意几个方面：

一是法律架构要从全局出发，突显系统性。两会上，遵从党的十八大的反腐决心，委员们把重点放在了如何依法反腐上。但是要注意的是法律的作用不仅在于惩罚犯罪,更在于预防犯罪,健全完善法律制度可以让官员不敢腐、不能腐、不愿腐。在法治轨道上的制度化反腐,要求反腐败严格遵守法律的有关规定,一切以事实为依据,以法律为准绳,既保护公民的知情权、表达权和监督权,也维护党员干部和国家公务人员的合法权益。所以，法律架构一定要系统，通过在法律有空白的地方积极立法、法律作用弱化的地方健全完善，最终形成系统而具有实效的反腐败法律体系。例如，在源政策层面，当前我们国家尚无直接规定腐败惩治的直接法律，因此可以参考国外诸如美国、爱尔兰、韩国等国家，直接设立《中华人民共和国反腐败法》，将其作为一部总则性质的反腐法律，填补反腐法律的空白。在基本法律的层面，可以通过设立公民举报法规范公民举报的法律关系，使公民举报的广泛性、社会性与法律的公正性、强制性相结合，以加大监督力度。通过立法规范的不仅是原本由刑法调整的渎职行为，还要包含那些尚未被法律规范但却极大影响社会风气和破坏党内纪律的行为，比如“卖官鬻爵”、“弄权敲诈”、“滥用权力”等腐败现象，只要是腐败行为就应该得到相应后果，从而形成一个规范协调的专门法律体系。同时，在这个体系下，要不断健全完善配套法律规章使得法律反腐的系统性充分体现出来。例如在群众关心的官员房产问题上，可以依法健全完善房产申报规定，或授权房地产登记中心，针对官员设立完善的报备制度，尽量避免再次产生像“房姐”那样使用虚假身份购买多处房产的现象。在规范公职人员行为中，可以通过完善《国家公务员法》及完善《事业单位工作人员处分暂行规定》规范公职人员的言行，使他们养成杜绝腐败的行为模式。

二是法律架构要因地制宜，体现针对性。要认真总结十七大以来反腐倡廉建设的经验教训，立法从规范行为入手，增强监督制约的实效性，加大惩治力度。在防惩体系法律架构中，立法应以地方立法为先导，中央地方立法并行。这是因为防惩体系是一项系统工程，很多方面如果立刻进行全国性立法，其条件肯定尚不具备，故而要满足防惩的现实需要，只能首先加强地方立法。在不与宪法和其他法律法规相矛盾的条件下，地方可以根据本地反腐的实际情形，针对比较突出和亟待解决的问题，加强具有针对性的立法。然后，在全国立法条件逐步成熟之时，中央根据各地先行立法的原则，在已有基础上进行修改、健全和完善，制定出适合全国范围内防惩体系修需要的法律法规，使立法工作适应反腐的需要。

三是法律架构要博采众长，彰显科学性。防惩体系的法律架构，既要注重借鉴中国古代传承至今法制思想，如“天子犯法与庶民同罪”的法律根本原则和“仁政”、“德治”的施政思想，也要解放思想，改革创新，扬弃当代发达国家在反腐倡廉领域的有益探索和实践，特别是在反腐法律的完整性、系统性、严密性和操作性方面的有益经验。在构建法律架构的同时，我们要坚持维护广大人民群众根本利益的基本原则，我国是以人民民主专政为政体的，法律要惩治腐败，正对民心，使中国的反腐败更加科学有效，给人民群众带来持久信心。

三、防惩体系的支撑架构

如果说组织架构和法律架构是防惩体系健全和完善的“屋顶”的话，那么整个体系的设计还需要强而有力的支柱，这些支柱共同构成了防惩体系建设的重要支撑力量，也成为防惩体系建成长效机制的关键。

1.强化干部廉政责任是防惩体系发挥作用的关键

健全的领导体制和工作机制是防惩体系的有效运行的保证。要坚决突出党委政府的主体地位，进一步健全完善分工明确、权责统一的责任推动机制。推进防惩体系建设是全党当前的共同任务，各级党委是反腐倡廉建设的责任主体，肩负着全面领导防惩体系建设的重要政治责任，必须明确责任分工，强化责任考核，严格责任追究，确保各项任务落到实处。要建立和完善责任的强化机制，建立健全领导干部党风廉政教育机制，切实增强党政领导干部抓防惩体系建设的迫切感、责任感和使命感；要进一步充实党政领导班子贯彻落实党风廉政建设责任制的重要内容，确保防惩体系建设各项工作真正有人抓、有人管，进一步细化防惩体系建设考核内容，改革考核方式，注重考核结果运用，把考核结果作为衡量党建成效的依据；要建立和完善强化“龙头”作用机制，明确党政领导班子在抓具体业务发展与抓防惩体系建设同步协调进行的原则，坚持同布置、同落实、同检查、同考核和同奖惩，发挥党委政府在防惩体系构建过程中的政治领导核心作用和职能推动作用；要全力落实领导推动机制，各级党委主要负责人要切实把防惩体系建设作为“一把手”工程来抓，重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要案件亲自督办，做好推进工作落实的“领头羊”，发挥好宣传教育、领导组织、遵纪守法等表率作用，把握好工作大局，切实抓好党风廉政建设各项工作，认真解决职责范围内的问题，督促有关部门积极履职尽责，当好“第一责任人”角色，切实发挥防惩体系建设合力攻坚的主心骨和领导核心作用。

2.加强制度建设是防范体系建设的根本

习近平总书记强调，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。

为切实发挥制度的牢笼效应，我们就要针对腐败的先兆性、隐蔽性、伪饰性、顽固性等进行深入的制度细节设计，研究制度的廉洁性审查、制度的配套性和可操作性。制度设计时由于各种因素，可能存在权力配置不合理，监督制约措施不具体，责任追究机制不健全的漏洞，所以要加大制度的廉洁性审查力度，突出制度的可操作性，通过制度的废改立，建立健全科学严密、完备有效的制度体系。要针对腐败源头、重点领域、关键环节等进行制度的重点设计。认真研究市场经济条件下预防和治理腐败工作特点和规律，把重点领域和关键环节防腐工作同经济建设结合起来抓，把消除阻碍经济发展的腐败问题作为重点领域和关键环节防腐工作的出发点，努力探索新时期、新形势下预防和治理腐败工作思路。建立不动产统一登记制度，以更好地落实物权法规定，保障不动产交易安全，有效保护不动产权利人的合法财产权。建立以公民身份证号码和组织机构代码为基础的统一社会信用代码等制度，从制度上加强和创新社会管理，并为预防和惩治腐败夯实基础。建立健全权力运行制约和监督体系。坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。

为发挥制度的应有作用，要着力解决制度空转、干部不作为的问题，对措施不力、失职、渎职的要严格追究有关责任人的责任。建立有效的纠错机制，大力开展专项治理和行风建设，提升群众满意度，针对薄弱环节、利益群体、干扰风险等提高制度的科学化水平，确保制度的落实。要研究破除行业和部门潜规则。要进一步加大制度的针对性建设，对部门领导默许等根本问题风气对症下药，堵塞制度漏洞，用显规则对抗潜规则，加大制度执行力度，通过加强巡视检查、自上而下的专项治理和干部轮岗交流等形式，切实发挥制度的防治和控制作用。要注重整治庸懒散奢，正确处理监督和管理的关系，坚持纠正不正之风和科学管理的一致性，做到以纠风促规范，以整治促管理，以管理出效率。坚持执行制度和保护干部的一致性，做到保护创业者，支持改革者，鼓励干事者，宣传廉洁者，宽容失误者，整治庸懒者，制止浪费者、挽救失足者，惩治腐败者。

干部财产公开制度被誉为“阳光法案”。我国建立官员财产公开制度是大势所趋，但是在建立财产公开制度时，要充分考虑中国国情，遵循先易后难、循序渐进的原则，稳步推进。首先，健全干部申报制度，要积极开展干部个人财产申报信息的审查核实工作，防止漏报、瞒报，防止信息的失真，对无意漏报进行提醒，对刻意瞒报进行惩处；其次，干部财产公开可以老人老办法、新人新办法，新提任的干部率先公开，这样既可以减少风险和推行的阻力，又可以有充分的时间完善配套制度；第三，干部财产公开可以采用本单位公开及向选举代表公开的办法，以顺利回应社会大众的期待，让公众对未来真正建立起比较完善的领导干部财产公开制度满怀信心。当务之急是要大力推进和完善金融实名制度、不动产实名登记制度、防止资金外逃制度、国际反腐败合作制度等配套制度，特别是要建立一套涵盖金融、税务、工商、社保、民政、住房及检察院等部门的全国或区域统一信息网络，为各级管理部门按照干部管理权限分别管理监督干部提供条件，为干部财产公开筑牢基础，使公开切实取得实效。

3.建设廉政文化是防惩体系发挥作用的支撑

廉政文化作为净化社会风气的有效力量，是对付潜规则等消极腐败社会现象的重要载体，是吹走腐败堕落雾霾的阳光之风，也是防惩体系架构的文化支柱。

廉政文化建设首先需要先进价值观的引领，在中国特色社会主义的大环境下，这种价值观就直接表现为社会主义核心价值观。党的十八大报告中以24个词概括了社会主义核心价值观，倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善，积极培育社会主义核心价值观。显然，社会主义核心价值观只有通过各种方式传递给个人，内化为社会群体的意识，外化为个人的行为规范，最终才能产生强大的凝聚力和引领功能。因此，要充分发挥廉政文化对腐败环境的净化作用，我们就要做到：（1）深入开展理想信念教育、宗旨教育和法律法规教育，抓好政治品质和道德品行教育、岗位廉政教育和警示教育。努力营造干部廉洁从政、职工廉洁从业、学生廉洁修身的良好氛围，充分发挥文化育人和文化支撑作用。（2）落实中央关于“将廉洁教育纳入国民教育体系”的要求，结合思想政治理论课和学科专业建设，深化廉洁教育进教材、进课堂、进头脑工作，将文化育人与文化反腐充分结合起来。（3）充分发挥网络思想政治教育阵地在廉洁教育和校园廉政文化建设中的作用。要加强在互联网和内部网络上的廉洁教育，占领制高点，唱响网上思想文化主旋律，掌握反腐倡廉网络舆论的主动权。要结合实际，利用新媒体即手机报、电子简报、网络视频等推进廉政教育形式创新，不断增强廉政文化对群众的吸引力、感染力和引导力。（4）贯彻落实党的十八大精神，推动廉政文化建设的理论创新和实践创新。文化建设发展需要理论引导，因此，要积极开展理论研究，深刻理解和把握社会主义核心价值体系，积极开展文化现象、文化规律、文化政策的研究，深入分析廉政文化建设与反腐倡廉建设的内在联系，形成中国特色的廉政文化建设理论体系，为廉政文化的建设提供理论支撑。

习近平强调，反腐倡廉建设，必须反对特权思想、特权现象。从国际视野看特权现象就是腐败的表象之一，治特权现象之表，起到了净化社会风气的治本之效。当前正在大力推进的作风建设为廉政文化建设提供了很好的契机。“八项规定”出台，不搞试行，不讲条件，立即执行——精简会议，不该开的会议坚决不开；改进文风，说真话，说实话，重要讲话深入浅出、言简意赅，说老百姓听得懂的话；改进会风，不摆鲜花，不挂横幅，不念稿子，不封道路。上行下效，全国风气必为之一新。坚持下去，让人民群众不断看到实实在在的成效和变化，我国的“清廉指数”就一定能结束长期在中低段徘徊的状况，向上突破。

4.深化预警防控是发挥防惩体系作用的保障

我们要夯实防惩体系的基础，充分发挥预防的应有作用，就要大力开展以技术手段为支撑的预警防控机制建设。

我们将现代管理科学和风险管理理论引入惩防体系建设的实际，把科技手段融入廉政风险防控、规范权力运行的制度设计和管理流程之中，研究廉政风险预警防控机制技术平台模型，把权力运行的全过程在计算机系统中进行流程的模式化，任何人在这个系统中只能行使自己岗位权限内的权力，既不能弃权也不能越权，从而形成一个管理有制度、风险有提示、过程有监控、检查有依据、防腐有效果的廉政风险预警防控平台。各层面监督主体要以制度建设为基础，以网络科技手段为依托，创造条件直面所有重要的原始的日常运行数据信息，实施同步监督。通过建立财务管控系统、科研经费管控系统、国资管控系统、基建修缮管控系统等技术平台载体，以固化的流程来规范活络的人情，减少腐败的机会，形成事事留痕、有效控制、及时防范的监督机制，实现提高管理水平和监督实效的目的。同时，还可以探索建立各行业的相关单位廉政档案，有行贿等不良记录的单位将被纳入黑名单，通过制定规范性文件和实时联网，将行贿黑名单的查询列入采购和建设工程项目招投标的必经程序，明确规定进入黑名单的单位在一定年限内将不具备参与区域乃至全国相关领域招投标的资格，从而真正实现预防腐败信息共享机制，防范风险，完善防惩体系，同时形成倒逼机制，净化社会风气。

阳光是最好的防腐剂，为了进一步推进预警防控机制建设，我们要不断深化信息公开工作。通过党务公开、政务公开、校务公开等多种途径，确保群众的知情权，维护公众的切身权益；通过完善信息公开的制度，强化公开的责任主体，切实做到网上晒权，实现信息公开工作的制度化和规范化；通过公开办事程序、权责范围、工作进度等，规范和减少自由裁量权的空间，实现对权力的制约，保证权力的规范化运行；通过拓宽信息公开的渠道，健全网上平台并充分利用新闻发布会、广播电台、信息公开栏、电子信息等多种形式公开党务和行政信息，实现信息公开的及时性和准确性。

有效预防和坚决惩治腐败，是全党全社会的共同任务。为更好地形成全党全社会推进反腐倡廉工作的强大合力，迫切需要我们对防惩体系进行顶层设计，构建符合中国实际的预防和惩治腐败体系，强化对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，提升反腐倡廉的科学化水平，以实际成效取信于民。

（责任编辑 张 敏）