加强服务型党组织建设巩固城乡基层党的执政基础

○中共上海市委组织部副部长 冯小敏

习近平总书记指出：“党的十八大提出了加强基层服务型党组织建设的重大任务，当前和今后一个时期，要以此来指导党的基层组织建设”。“要建立严密的基层党组织工作制度，推动服务群众、做群众工作制度化、常态化、长效化，把基层党组织的工作重心转到服务发展、服务民生、服务群众、服务党员上来，使基层党组织领导方式、工作方式、活动方式更加符合服务群众的需要”。这是加强马克思主义执政党建设的基础工程，对保持党同人民群众血肉联系、实现党的执政使命具有重要意义。

一、健全完善联系服务群众机制

1.健全畅通群众诉求表达的机制

密切党同人民的联系，首先党组织和党员领导干部应该主动去了解群众诉求。传统有效的做法就是普遍走访，坚持面对面。这是基层党组织包括各级领导干部都必须做的。中央这次有关长效机制文件有一个党员干部直接联系群众的制度，从中央到省市，到县市街镇等基层党组织每一级党员干部怎么去直接联系群众，都有制度性的要求。从上海来讲，必须坚持组团式联系服务群众。组团式效果很好，每年至少能够普遍走访一次居（村）民家庭，当然，来沪人员也要纳入到我们联系的范畴。

党员干部直接联系基层的制度，已列入市委整改方案，每一个市委领导，每年都要求不少于两个月到基层调研，而且都有固定的联系点。前两年，市委明确要求，街道乡镇干部，每个人直接联系几户群众。党代表、人大代表直接联系居村。这个制度是好的，关键是怎么完善，更好地解决问题回应群众诉求。闵行区最近提出党代表、人大代表，工会、共青团、妇联加上政协委员“五代表一委员”，直接联系群众的制度。当然，还有其他的联系方式，这里面最关键的是在基层一线面对面。只有面对面才能增加对群众的感情，才能对群众的民愿民情了解透。握不到手，见不到面，唠不上话，感情是不一样的。有些同志觉得普遍走访有没有必要。我认为非常有必要。一个是感情问题，一个是能力问题。这一条必须坚定不移地坚持。要坚持普遍走访。困难群众必须走访这是党组织最应牵挂的，但光走访困难群众，党员干部容易把自己定位为施恩者，给困难群众雨露阳光。其实还应该将自己定位为小学生，不是困难群众难道你就不联系了吗？这里有一个向群众学习的问题，全面了解民情的问题。面对面走访关键是要在基层一线增强对群众的感情，把了解民情民愿做实、做深。

密切党同人民的联系，必须畅通群众诉求表达通道。这个机制能不能形成，首先是基层渠道能不能畅通？组团式联系服务群众在楼道村口公开党组织和党员骨干的联系方式之所以很有必要，就在于畅通这个渠道。在村里面建一个服务站，把为群众服务的窗口延伸到村。街镇有社区事务受理中心、信访接待，此外还有党代表定期接待群众，接待党员等等，就是为了让群众有事能够顺畅找到人去反映，有地方说话，基层党组织也能在第一时间了解信息。群众能主动向你反映表达诉求，这是执政党的幸福。如果某一天群众不找你了，就像邓小平讲的，是被群众抛弃了。

2.完善诉求回应和科学民主决策机制

首先要及时回应群众诉求。从组团式联系服务来看，居村层面是直接回应解决最短的途径，80%问题可在这个层面解决掉。这个层面解决不了，后面应该有街镇、区和市四级联动的机制。现在这个四级联动，代表不大满意。当然群众反映的问题不可能所有都解决，但是没有解决的，至少要说明原因，可以解决的要及时解决，或者要给一个时间。这里的关键是能解决的要尽力及时解决，一时不能解决的要能解释说明。

第二要形成科学民主的决策机制。就是中央教育实践活动文件强调的决策之前要问需于民，了解什么是群众最需要、最紧迫的问题，老百姓最希望解决什么问题。决策过程中要汇聚民智，制定符合群众意愿的举措和公共政策。这是与了解群众诉求和畅通表达渠道直接联系的。另外，涉及群众重大利益的决策需要进行风险评估，切实分析把握对群众利益可能会产生什么影响。再就是贯彻上级要求与本地实际相结合。上级要求是普遍性，与本地的实际怎么结合好。总之，这一条最关键的是要增加决策的民主内涵。科学决策如果没有民主内涵，就谈不上科学，这方面现在我们往往比较欠缺。

3.建立群众参与评价的考核机制

考核机制核心就是要群众参与。这次教育实践活动重在群众参与。

一是要有工作报告制度。村居、街镇党组织都必须有年度工作报告制度。村可能做得更加完善一点，居民区党支部能不能每年向党员，居委会向群众、或者居民代表报告工作？乡镇有人代会，有党代会的年会制。按照十八大精神，上海去年乡镇的党代会年会制已推到全市100多个乡镇。年会制就是每年必须报告工作，让群众知道，你做了些什么。

党章上规定街道属于基层党组织。现在街道作为区委派出机构，缺了一个向党员、群众报告工作的制度硬约束。街道和群众关系非常密切，所以要有一个向群众报告的制度。现在越来越多的街道在实行每年不仅向所属党组织报告工作，也扩大到向区域的党组织报告。这需要进一步规范，不能想报告就报告，不想报告就不报告，或者想在什么范围，就在什么范围。要形成一个制度，把向上报告和向下报告结合起来，报告工作应有基层党组织、党员、党代表以及群众参加，这是这个机制中的核心内容。

二是考核要有群众参与。服务群众要作为党建考核一个重要内容，纳入党建责任制考核范围，纳入班子和干部、基层党组织考核范围。考核必须增加群众评价的环节。从市里面来讲，坚持基层评议机关的制度，已经坚持了两年。要落实各类群众评价的制度，关键是让群众参与，并且表达真实的感受，说真话，说实话。

三是考核要增加群众评价的权重。涉及群众利益的重要工作、事关民生的具体事项，要增加群众意见的分量，尤其是涉及群众自治事项要让群众说了算。其他工作也要以群众是否满意为主要标准。这里的关键是群众意见要有足够的分量。

二、在建设服务型党组织中发挥党员主体作用

在建设服务型党组织中主体是党员。党员的作用发挥得好不好，直接关系到服务型党组织建设的成效与成败。

1.服务凝聚党员

服务型党组织如果连自己的成员都不能够服务好，不能够凝聚好，怎么去服务群众？服务党员，首先要尊重党员的主体地位，保障党员的民主权利。其次才是思想上、工作上、生活上的关心。再有就是要健全党内激励关怀帮扶机制。服务型党组织要发挥党员主体作用，在服务党员，凝聚党员的同时，还有一个非常重要的工作，就是从严管理。习近平同志在全国组工会议上明确指出，从严治党，包括要从严加强党组织建设，从严加强党员队伍建设。十八大政治局刚成立，就讨论了党员发展和管理问题，然后中央正式发文件。从严管理要落实动态有效的托底管理，流动党员托底管理讲到底还是依靠“块”，城乡基层要做到托底管理。

要落实党的关系不在社区，不在村居的党员“两个报到”。在职党员报到全市已达到70%，区里面普遍达到90%，今年创建服务型党组织要大力推进，党员到社区报到，已纳入到我们基层党组织和党员的信息管理库。退休党员党的关系不在城乡基层，报到的很少，他们全天候在社区，但是现在很多组织关系沉淀在原工作单位。因此要推进党的关系不在居村的退休党员到社区报到，亮明身份发挥作用。

要规范“三会一课”党内生活制度，确保组织生活“有主题、有讨论、有共识”。要重新检视我们的党内生活，这是管理党员的一个基础。对党员要求不能曲解标准、降低标准。现在有的地方发展积极分子入党的时候标准把握不严，对现有的党员管理要求不严，有一部分党员他的标准就是缴缴党费，能够过组织生活那已经很好了，这叫曲解标准、降低标准。还有一些村，党员过一次组织生活，要拿误工费。从严处置不合格党员，先从哪里做起？先从半年以上不缴党费，不参加组织生活，不接受党组织派的任务的，按党章规定严格处置。经教育仍不转变的，要疏通出口。同时做好发展优秀分子工作，这样我们党才有活力。服务型党组织，就要从严加强党员队伍建设。党组织要向党员交任务，对他提出要求。以为民务实清廉为主题的群众路线教育实践活动是党员教育非常重要的抓手，要通过这个活动，把共产党应有的价值追求变成党员的自觉行动，激发党员服务群众的内在动力。

2.强化岗位行动

现在一讲服务群众，就是到社会上去做点好事，认为这就是服务型党组织。这种认识不够全面。一个党员怎么发挥作用，首先应先在本职岗位上转作风、勇担当，自觉为群众服务。作风不转，不为基层群众服务，碰到什么事情扯皮推诿，这和服务型党组织的要求格格不入。很多党政机关，包括处级干部，一般党员，做的很多事情都是服务群众关系民生的事情，当然有些是间接服务。例如制定公共政策，就要看这个公共政策是否符合群众的意愿，是否考虑到群众的感受。把岗位上的工作做好了，就是服务民生，服务群众。过去一些好的方法，如党员先锋岗、责任区，坚持承诺践诺评诺，打造党员示范窗口等等，在创造服务型党组织中应该坚持下去。当然，共产党员在家里，在楼组里，也要树立党员的良好形象。

3.拓展志愿行动

以教育实践活动为契机，把拓展党员志愿行动大大向前推进，应成为一项重点工作。要开展“党员人人做公益”志愿行动，把党员参加志愿行动，纳入到党员的考核评议，做到上海的党员，只要身体可以，都能够人人参与力所能及的志愿活动，要把这作为上海创建服务型党组织的抓手，作为教育实践活动的成果。党组织关键是要打造平台，居村、街镇要能够打造服务群众信息、项目、资源、组织等工作平台，并且将各类小平台、中平台、大平台建立一个互连体系，使之连接起来，有些问题下面解决不了的，上面帮助解决，有的时候这个地方不能解决，另外一个地方可以。各级党员服务中心要在这个中间充分发挥组织协调的重要功能。各级党组织提供资源保障，充分调动党组织和党员的积极性，使党员知道需要我做什么，以及我怎么参与。

开展“党员人人做公益”志愿行动，要充分调动党员主体蕴藏的极大积极性，从力所能及的志愿活动做起。前几年按市委要求，党员到社区报到，首先是到社区亮明身份，告诉村居党组织自己的联系方式。同时要求涉及到群众重大利益的事件，基层民主政治重要活动如居委会选举以及遇到突发事件时，要充分发挥共产党员的先锋模范作用。

三、完善区域化党建工作格局

上海创建服务型党组织，区域化党建是非常有力的载体和抓手。

1.进一步统一思想、凝聚共识

区域化党建要围绕服务型党组织建设，紧密联系工作大局，在党内进一步凝聚服务改革、服务发展、服务民生、服务群众、服务党员的共识。区域化党建以党建联建为基本方式，在不改变党组织的隶属关系和各类资源所有关系基础上，发挥资源整合的功能。区域化党建构建了党建新体制，对推进社会管理新格局的形成起到了积极作用。党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障是社会管理新格局的基本要求，区域化党建体制起到了推动、引领、示范作用，促进了社会协同、公众参与，这是区域化党建一个非常重要的积极意义。区域化党建创新了工作方式，这个方式关键在于通过协商协同、沟通合作等符合现代执政方式的转型，提升执政党社会治理能力，放大了党建工作的效应，这也是中国特色民主政治重要的创造。

2.完善“1+3”社区党建组织体制

坚持现有体制，鼓励继续探索完善。乡镇也可以探索借鉴街道“一组两委”的组织架构。乡镇党委是和街道党工委不一样，但是下面一组两委的组织架构很多乡镇已有实践，如建立综合党委、社区党委，街道叫居民区党委。区域化党的组织体制在乡镇应允许探索借鉴。

两年前，市委在区域化党建文件中明确要求，推进社区街道党工委成员任期制，保持兼职委员动态补充的源头活水。街道党工委虽然不换届，但作为基层党组织，应该有一个任期的目标，可以与区县党委五年任期同步，这也有利于兼职委员动态调整补充。4到6个兼职委员许多地方反映少了，因此市委文件明确可以建立社区党建联席会，区域化党建推进会，实践证明，它是符合实际的，有效的。

3.推进“两个延伸”

建立区级层面区域化党建协调机构，更好发挥区域化党建工作在推动区域协调发展和整合资源服务群众中的作用。探索在区域化党建格局内分类整合，按照专业化的组织活动方式，提升区域化党建的针对性和工作水平。村居这个层面也要积极推进区域化党建工作。有些村居社会资源很少，可以通过组团式联系服务，整合各类资源，除了街镇资源直接下沉到村居，还可以通过城乡结对帮扶，党组织“双结对”，物业党建联建等整合资源。中组部肯定在居民区和村这个层面，推进党组织大委员会制，可以有适当的兼职委员。区域的党建通过两个延伸，更好地整合各种资源，一定会有力促进服务型党组织的创建工作。

4.建立经常性的工作机制

坚持驻区单位党组织到社区联系报到，进一步完善双向沟通、双向服务、共建共享机制，并纳入基层组织管理系统，扎实推进这项工作。

区域党组织要明确阶段性党建联建工作抓手，深化和完善单位党建、行业党建和区域党建互联互补互动机制。年初要把本年度区域化党建工作的重点加以明确，依靠大家共同努力，协手推进，避免工作的盲目和无序，提高工作成效。

要把党员服务中心打造成区域服务群众的资源整合平台和工作平台。党员服务中心要定期公布服务信息，便于区域党组织和党员参与，在区域创建服务型党组织中发挥应有的服务功能。党员服务中心是一个开放平台，是党建活动指导中心、党员学习培训中心，只要资源整合需求对接的服务中心真正发挥好服务功能，一定会深受基层党组织欢迎。

要将区域化党建工作纳入街镇考核，驻区单位参与区域化党建工作的情况纳入党建工作、文明单位创建和创先争优评选表彰考核。通过这些措施，使区域化党建在创建服务型党组织中能更好提升一步，更好发挥其应有作用。

四、深化基层群众自治工作机制

1.进一步统一思想、提高认识

深刻认识基层群众自治是中国特色社会主义的基本政治制度，增强制度自信。中国特色社会主义政治制度，就是一个根本制度，三个基本制度，即人民代表大会，多党合作政治协商，民族区域自治以及基层群众自治。共产党执政以后，城乡基层采用基层党组织领导下的群众自治这样一种治理方式，实践证明是一个好的制度。

深刻认识当前进一步推进完善基层群众自治，是顺应群众社会参与、追求公平正义的新需求，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。这件事情如果做得不好，就是剥夺群众依法直接行使民主的权利。现在群众更加关注公共事务，公共政策，关注公平正义。我们必须看到群众的新需求，在创造基层服务型党组织中顺应、满足群众的新需求。

深刻认识推进基层群众自治是创新社会治理和群众工作的重要方法。基层群众自治是我们党在基层的执政方式，也是今天的群众工作的重要方法。

推进基层党组织领导下的群众自治，关键在于进一步激发城乡基层社会内在活力，提升服务型党组织建设水平，在共建幸福家园、追求美好生活中发挥引领和保障作用。

2.改进城乡基层党组织的领导方式

在加强基层群众自治中，基层党支部怎么做、它的职能是什么？我们对许多先进居村党组织的经验进行了总结提炼，感到关键在于转变大包大揽的工作方式。党组织主要是通过价值引领、组织动员、支持服务、统筹协调、凝聚骨干等方法和途径，切实发挥领导核心作用，充分调动各类自治组织的积极性，支持他们开展各项工作。首先是价值引领。支持什么，反对什么，态度要鲜明，在社会主义核心价值体系、社会主义新风尚上，党组织要旗帜鲜明，加强引领。第二是组织动员。宣传群众、组织群众、动员群众，为自己的利益而奋斗，党支部把居民的事情当成自己家里事一样来经营，老百姓就会把社区的事当作像自己的事情一样来参与。第三是支持服务。要真正让群众当家作主，充分发挥自治组织的作用，多支持多服务，放手让他们去做。第四是统筹协调。充分调动各类组织的积极性，包括居委会、业委会以及其他社会组织的积极性。碰到困难矛盾要主动担当，帮助化解协调。第五是凝聚骨干。要发现、发掘、培养关爱基层自治骨干，尤其是鼓励党员发挥骨干作用。这些工作做好了，居村党组织就可超脱一点，就可以想一些大的事情，协调一点比较大的矛盾，做一些前瞻性的事情。所以推进城乡基层党组织领导的群众自治，基层党组织的领导方式有一个转变的问题。

3.做实三项重点推进工作

第一，搭建居村协商议事平台。重点搭建居村层面各方代表和骨干参与的议事平台，推进以信息公开、扩大参与、民主协商、加强监督为内容的基层民主自治。关键是做实基层民主协商，扩大参与，提高用民主协商凝聚共识的能力。居村自治组织光靠村委会、居委会这几个干部是不够的，推动基层民主协商，就要有适当范围的民主协商机制。那些基层自治做得好的居村都有这样一个议事平台。自治组织推行基层民主协商，要有一个组织形式，有一个议事协商的平台，让各个方面的代表，如楼组长、社团负责人，老党员、老干部、老劳模、老知识分子、老积极分子等来参与，使十八大提出的开展基层民主协商能扎实推进。当然其他层面行之有效的协商议事载体也要鼓励支持。

第二，完善“两委”决策机制。在决策议事内容上，要增加来自居（村）民或社区内其它各类组织的议题比重；在决策议事过程中，增加民主协商程序，扩大民主参与的范围；在决策事项实施上，包括政府公共事务、社区管理服务事项在居村落地，要尽可能交由群众和各类社会组织去做。关键是居村“两委”议事决策一定要显著增加来自下面的议题，把群众的需求和关注点作为我们工作的重要内容。

第三，大力培育基层自治骨干。重点做好党小组长、党员骨干、楼组（村民小组）长、各类群众团队负责人、业主委员会负责人、社区内的各类代表人士的服务、凝聚和引领工作，在基层自治的各个领域、各类组织中，通过骨干力量来团结凝聚更多的群众参与。抓好骨干队伍建设，发挥“群众领袖”作用，居村干部就可以变事事自己直接干为骨干带领群众干。如果有一大批骨干融入社区各个领域、各个团队，发挥好团结凝聚引领群众的作用，基层的活力就会大大增强，党组织领导能力、基层治理能力也一定会更强。

4.极大提升群众自我教育、管理服务的水平和成效

群众对美好生活的向往就是党组织的追求和奋斗目标，宣传群众、组织群众、依靠群众为群众自己的利益奋斗，是党组织的责任。

群众中蕴藏着极大的社会参与和服务奉献社会的积极性，包括蕴藏着深厚的资源。社会主义初级阶段的客观条件、群众利益多元化且日益增长的需求多样化，决定了深化拓展群众自我教育、管理和自我服务，是提高服务型党组织建设水平的重要路径，也是党组织教育引领群众用自己辛勤劳动创造美好生活的重要方式。毛泽东说，革命党是群众的向导。把这些做好了，通过群众自我服务不仅可以更好地满足群众多样性需求，而且群众的精神境界也进一步得到升华，素质也提高了，这件事情意义重大。这其中关键在于党组织的组织、培育、引领，一切公益事业都应该往这个地方去引导推进。

5.加强居村党组织带头人队伍建设

打造群众认同度高的高素质基层带头人队伍，是落实、提高基层群众自治水平的关键所在。居民区书记、村书记有多高的水平，自治就有多高的水平。好的居民区，好的村委会都有这样一个优秀的领军人物，他靠什么？靠他的人格魅力，靠在群众中的威望，领导学上讲是非权力因素，而不是靠他手中的权。

加强居村党组织带头人队伍建设，不仅要切实总结推广优秀基层干部的先进经验，还要切实落实队伍建设的保障措施。就业年龄段的村居干部，必须解决他们合理的基本待遇报酬。现在关键还是一些同志的认识不到位，要按照中央和市委已有的规定，切实落实到位。同时还要拓展其发展空间，形成基层带头人队伍可持续发展机制，使基层服务型党组织有重要的带头人队伍的支撑和保障。

五、探索党在社会领域联系服务凝聚群众新方式

加强服务型党组织建设，必须看到我们面临的挑战。

1.正视挑战直面困难

挑战是什么？利益多元化，需求多样化，社群碎片化。静安区党组织通过创建社会组织，把白领群众联系凝聚起来。上海服务型党组织有很多好的探索，这种做法非常好。需要总结探索已有的宝贵经验，同时也需要有新的实践。服务型党组织如果连服务的对象在什么地方都不知道，如何联系有效的途径，怎么服务？服务的前提是联系，联系才能够服务，服务才能够凝聚，凝聚才能够引领。

2.拓展联系服务群众的新途径

有两大领域应该成为我们探索联系服务群众的新途径。第一个是社会组织。再组织化是经济社会转型后社会发展的客观趋势。社会组织是在碎片化的社会中实现组织化。社会组织蓬勃发展，正是群众利益多元、需求多样的客观反映，也是社会活力的具体体现。社会组织是党组织联系服务群众的桥梁与纽带。所以，加强服务型党组织建设，必须切实加强社会组织党建，发挥其独特的优势和举足轻重的作用，在加强和创新社会管理和服务中扩大党的影响力、凝聚力。

第二个是网络空间。网络已日益成为群众表达意愿的重要途径、服务生产生活的便捷方式、党和政府与群众直接联系沟通服务并接受监督的重要渠道。网络空间是党组织联系服务群众的新领域。服务型党组织建设要在“键对键”中获得新张力。要总结“线上表达、线下服务”等党建新实践，探索网上联系服务群众的新途径，打造网上党建联建、志愿服务的新平台，鼓励党员作为版主或意见领袖在网络阵地发挥积极作用。我国有8000多万党员，9000多万共青团员，如果他们能够到网上发挥作用，我们在网络上一定能打胜仗，并且依托运用网络更好地联系服务群众。

3.创新组织设置和活动方式

有效的组织设置和活动方式，是提高服务型党组织建设水平的重要前提和保证。总结这些年本市的探索，有几种方式值得介绍。

第一，党员隶属一个基层组织参加多个组织活动。上海率先探索，中组部已正式向全国推广。要坚持每个党员隶属一个党支部的组织严密性，同时又充分发挥党员可参加多个党组织活动这一新方式的特有优势，以此促进有效党员管理、激发党员主体活力、充分发挥先锋模范作用。

第二，在社会组织中构建政治核心。在规范的社会组织中探索建立党的工作小组，即由理事会等核心层中党员领导骨干构成，报经上级党组织批准，与理事会换届同步调整。党的工作小组可以在社会组织重要决策、重要工作决定前先在党内统一思想、形成共识，发挥党组织政治引领和保障作用。在其他群众社团组织中探索建立党的活动小组，设党建指导员、联络员等。

第三，强化系统、行业主管部门党组织的管理服务责任。系统行业党组织具有了解行业特点规律、熟悉政策法令、把握发展态势、在政府购买服务上有较大话语权等优势，因此要积极发挥其在党建工作上的重要指导和推动作用。社会组织管理改革调整中，政府部门脱钩，行业系统党组织可跟进。

第四，大力推进枢纽型社会组织党建。重视传统人民团体，推进党建带群建；重视行业性、综合型社会组织的党建工作；发挥街镇服务管理群团组织的机构在党建工作上的重要作用。

总之，在新形势下始终保持党同群众的血肉联系，必须在更广泛的领域坚持服务人民的根本宗旨，真正实现党的组织和党的工作全覆盖，夯实党的执政基础。

六、关于加强服务型党组织建设的领导和保障

服务型党组织建设要创新组织设置，拓展服务内容，提高服务能力，丰富活动载体，还要切实加强领导，积极落实保障。要加强领导责任制和重点工作考核，突出重点、确定载体、落实举措；因地制宜地开展创建，及时总结交流推广新经验，上级党组织和区域党组织要加强工作保障，加强工作指导，推进基层服务型党组织创建工作扎实有效地开展。

（责任编辑 陶柏康）