我国城乡统筹中的村镇法治化研究

□ 陈 璐

一、我国城乡统筹中的村镇法治化的基本内涵

统筹城乡发展，是中央提出的科学发展观的重要组成部分。统筹城乡发展体现了全面建成小康社会的内在要求，在以实现城乡一体化为目标的发展过程中，通过强化法治建设来缓解各类社会矛盾。因此，法治化对于顺利推进城乡统筹发展起着十分重要的作用。

村镇是我国社会的重要组成部分，也是新世纪全面建成小康社会、努力构建和谐社会的难点和关键，决定着我国实现现代化目标的成败。搞好村镇法治化建设，能够消除城乡二元结构，促进城乡统筹、区域协调和可持续发展，切实解决三农问题。

城乡统筹是村镇法治化建设的基本原则，村镇法治化建设是城乡统筹的集中体现。村镇的法治化建设必须在城乡统筹的原则下筹划和实施，它的实施效果也检验着城乡统筹的贯彻力度。村镇法治化建设一方面要因地制宜、寻找适合村镇自身的法治道路，努力适应村镇居民的生活方式；另一方面要借鉴城市法治化道路的成功经验与教训，与城市的法制化建设相互促进，共同开创城乡一体化、共同繁荣、全面协调的美好局面。

二、我国城乡统筹中村镇法治建设的不足

我国村镇法治建设正在逐步发展，但就目前村镇法治化的水平而言，尚不能适应新时期形势发展的需要，存在着很多不足之处：

（一）地方政府对村镇建设的重视不够

我国建设村镇的主要责任是在各级政府，而现今一些地方政府领导为了追求短期效益，而忽视对村镇的建设，往往存在着重城市轻村镇的思想，认为村镇数量庞大且相对分散，建设村镇难出成效与政绩，畏难情绪比较突出，从而在任期内主要致力于见效快的政绩工程、形象工程等。同时在具体工作中缺乏长远考虑，计划性不强，工作重点不突出，严重影响了村镇经济社会的进一步发展，造成了城乡建设中的二元结构。

（二）村镇居民法治意识淡薄，参与法治建设主动性不高

在我国村镇地区，尤其是农村，农民面临的简单的经济关系使农民亲近法律还缺少利益的驱动，其所处的利益格局尚不足以刺激他们自发的权利觉醒。①王海涛：《中国农民法律意识探讨》，《政法论坛》，2000年第5期。人们所具有的法律意识基本是模糊的、非规范化的，法律意识淡薄。“有邻里纠纷时，37.7%的村民选择找村干部解决或人民调解员解决，34.0% 的村民选择找村里有威信的人解决，忍气吞声的人占22.6%，选择打官司的人仅占14.2% 。”②郑秋、顾鑫、田平：《我国农村法治八大现状》，《人民日报》，2006年11月22日。因为他们对相当部分的法律规范和司法机关持不信任态度，往往把自己置身于现行法律调整对象的被动地位，不懂法也不愿主动地去了解法律，从而无法用法律手段去维护自己的合法权益。

村镇居民是村镇法治化建设的主要参与者和推动者，他们的参与程度会影响到村镇法治化的最终效果。我国的普法教育往往流于形式，且宣传的方式、媒介比较单一，基本上只教育群众遵守法律、违反法律的后果等，不是从根本上培养他们的法治意识，导致居民对法律既陌生又畏惧，所以更谈不上他们会主动参与到村镇法治化建设的道路中去。这些严重影响了村镇居民参与法治建设管理的积极性主动性，大大阻碍了村镇法治化的进程。

（三）村镇规划工作滞后于村镇发展

村镇法治化的发展离不开村镇规划的制定，一个完善的村镇规划将为村镇法治化道路提供思路与捷径，从总体上保障村镇法治化工作的开展。而目前我国各地的村镇规划滞后于村镇建设发展的速度。

首先，目前在我国还没形成一套完整的村镇规划理论体系。现阶段大部分村镇应用的主要是村镇建设规划和乡镇域总体规划，而未制定具有本村镇特色的规划，村镇建设规划和乡镇域总体规划已经不能指导发展迅速的村镇建设，这样一来就忽视了区域发展的特点和真正解决的问题，无法“对症下药”，村镇规划不能发挥其应有的作用。其次，缺乏编制基础条件与技术，参与村镇规划编制的单位资质不严，编制质量不高。部分规划未经法定程序就被擅自更改，缺乏严肃性，以致规划对村镇建设的指导性不强，调控和引领作用不明显，社会资源严重浪费。

（四）法律服务资源的不平等

在城乡统筹规划的背景及村镇法治化的要求下，法律援助是相当重要的。城乡二元化格局决定了城市与村镇之间利用的法律服务资源是不平等的。村镇建设中法律援助存在的问题主要有：首先，村镇地区法律援助质量和数量都明显低于城市地区。其次，律援助的经费一般来源政府拨款和社会捐助，由于编制不明，人员不足，经费缺乏，法律援助中心独立运行的不多，经费的缺乏将直接导致援助的范围和援助质量。①徐菲：《论城乡统筹与法律援助》，《技术与市场》，2011年第8期。最后，法律援助案件都是通过法律援助中心委任律师等法律工作者办理的，而现在律师事务所是按提成分配的，律师的积极性不高，法律援助被其视为一种负担。

（五）执法部门执法不严、执法不公

在村镇实际执法过程中，相当一部分执法人员素质低下，部分执法人员不在乎执法程序只追求结果，常常发生一些知法犯法、以权代法、徇私枉法的现象，严重损害了群众的合法权益。一些执法机构集多种权力于一体，借执法之名、利用手中的权力，乱处罚、乱收费，为本部门谋取非法利益。执法主体不规范，不仅影响了行政执法的效率，还降低了行政执法的权威性、严肃性。

（六）司法出现困境

公正司法是法院回应城乡统筹改革的时代需求，而在村镇法治化建设过程中，司法出现了很多困境。当前，法律部门利益化、法律冲突客观存在，且司法权地方化、法院审判行政化，村镇基层法院之间各自为政，缺乏统一协作，导致以权代法的现象仍然存在。某些当事人或案外人反复上访，或因无理要求未得满足而实施各种极端行为，法院缺乏有效手段及时制止。另外，审委会成员业务水平不高，少数案件质量不高、久拖不执，久执未果。

三、完善我国城乡统筹中村镇法治化的建议

根据我国村镇建设管理中的诸多不足之处，要真正做到村镇法治化，需要解决的问题很多，需要通过全社会的全力支持与合作，因此，实行村镇法治化应当做到以下几点：

（一）充分提高对村镇法治建设重要性的认识

各级政府必须充分认识搞好村镇法治化的重要意义，提高思想认识，切实重视村镇建设，把其放到与城市建设同等重要的地位，要重新对村镇建设进行定位，把村镇建设列入议事日程，同时加强组织协调，明确市、县区、乡镇三级的工作职责，着重从消除城乡二元结构、解决“三农”问题、加快城镇化进程等方面进行。同时，加大对村镇法治化道路的宣传力度，使各级政府和社会各界、广大群众对村镇法治化有足够的认识，并对用法律手段建设好村镇充满信心，形成全社会重视村镇法治化建设的良好氛围。

（二）加强普法教育，增强法治意识

“法治化的过程实质上就是法律逐步获得并保持神圣性的过程。”②姚建宗：《信仰法治的精神意蕴》，《吉林大学社科学报》，1997年第2期。法律意识是实现法治的前提，因此，我们必须加强普法教育，提高村镇居民的法治意识。

要实现村镇建设法治化，还必须坚持以人为本的科学发展观，以村镇居民的利益为基础。普法教育的内容应与人民群众的生产生活密切相关，从而法制宣传教育才能发挥应有的作用，人民群众才能积极主动地参与到村镇法治化建设中来。

村镇一般居住分散、人员流动广，这就要求村镇法制教育应当采取更加灵活多样的教育方式。不仅可以举办法制教育培训班、司法讲座等集中学习，还可以开展多种形式的“送法下乡”活动、组织法律知识竞赛等，总之要与村镇居民生活密切相关，尽量以通俗易懂的语言进行，不拘形式，向他们宣传普及法律知识，真正调动村镇群众自觉学习法律知识的热情。

（三）进一步规范村镇规划的编制和管理

“增强城乡规划的科学性和民主性，是落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的重要保障，也是提高城乡规划权威性和严肃性的前提。”③林纯青：《统筹城乡建设的法治保障》，《人民政坛》，2011年第5期。加快村镇法治化建设、推进城乡一体化发展，必须坚持先规划后建设的原则，要科学合理地编制村镇法治化建设规划，指导村镇建设。首先，“政府在组织编制、审批村镇规划时，要着重厘清城乡一体化发展中的复杂关系，调动不同利益群体的积极性，努力实现政府主张与民意相结合。”④夏锋、张娟：《基本公共服务在统筹城乡发展中的作用分析》，载自迟福林、殷仲义：《中国农村改革新起点：基本公共服务均等化与城乡一体化》，中国经济出版社，2009年，第137-142页。其次，村镇规划必须因地制宜并突出当地的特色，还要与法律手段紧密结合，合理确定村镇的定位，制定不同的发展目标。再次，规定控制性详细规划应当及时编制，及时报送审批，加强村镇规划的管理，严格执行，未经法定程序，任何人不得擅自更改。

（四）加大对村镇的法律援助力度

法律援助就是由政府设立法律援助机构、组织法律援助人员，为经济困难或特殊案件的人提供法律服务等。有效的法律援助有利于保护社会弱势群体，实现法律公平正义，树立民众对法治的信念，有助于加快城乡统筹中村镇法治化的建设。

首先，要扩大法律服务渠道，加大法律专业人对城乡统筹、村镇法治化的推动力。政府在这一过程中应当起主要推动作用，法官、律师等专业法律人也应当增加积极主动性，配合政府开展法治工作，尤其积极鼓励律师在行政调解与司法调解中的作用。

其次，减少诉讼费用、增加经费补助。在村镇中很多人不愿意用法律维权的一个重要原因就是打官司花费过大，诉讼成本相对较大。一方面，村镇政府应当减免有关诉讼费用，保障村镇居民的诉讼权利；另一方面，村镇政府应明确各部门职责，把法律援助经费纳入财政预算，并动员一切社会力量建立完善法律援助基金，帮助法律援助工作。

（五）加强村镇执法监督

村镇的人民政府通过行政执法来实现的行政管理权，来自于人民，只能服务于人民。按照我国各类法律条文的规定，人大、民主党派、司法、纪检检察部门，还有人民群众、社会舆论等可以对行政执法进行监督，但在实际工作中这些监督还存在着很多的不足：

首先，完善监督程序，加强立法监督，尽快制定监督法。其次，监督活动要频繁，监督手段要多元化，现在要综合运用巡查、审批、考核等方式。再次，推行乡镇政府政务公开，加强群众监督，确保基层干部依法行政。最后，加强地方人大有关部门和新闻媒体的监督，这有利于提高村镇执法的公开度和公正性。

（六）规范依法行政工作，强化司法保障

村镇基层政府在权力运作中必须规范，使司法与行政统一，彰显司法公正。由于村镇工作环境、任务等不断发生变化，对行政人员的工作应提出更高的要求。因此，必须规范村镇政权的依法行政工作，加强对村镇干部的法治教育和培训，提高他们依法行政的水平，在村镇居民中树立法律的权威，推进村镇法制化进程。

司法审判工作应在坚持依法前提下追求司法效率的最大化，支持、鼓励城乡统筹过程出现的新生事物，妥善处理村镇法治建设过程的各类争议，“坚持‘有所作为、有所慎为、有所不为’的要求，慎重处理因统筹城乡和农村改革引发的各类纠纷，重点调研劳动争议和农村土地流转的法律适用问题”，①王中伟：《强化司法保障作用促进城乡统筹发展》，《决策导刊》，2009年第4期。并加强劳动者权益的司法保护，妥善解决民生问题，充分运用司法手段维护和实现社会的公平与正义。（本文系“江苏省普通高校研究生科研创新计划项目”2012年项目“我国城乡统筹中的村镇法治化研究”，编号：CXLX12_0895）

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