论我国设置行政公益诉讼的必要性

李萌竹

李萌竹/西南政法大学行政法学院在读硕士（重庆401120）。

近年来，随着我国学界对行政法行政公益诉讼关注度的提高及研究的深入，行政公益诉讼问题逐渐成为我国行政法学界的热点，自綦江彩虹桥垮塌案起，学界开始关注我国政府行政活动中存在的诸多不作为和违法行为及其引发后果的解决之道，特别是在典型公益事件不断出现的今天，人们呼吁设立行政公益诉讼，维护自身与公共利益的呼声越来越高。

一、设置行政公益诉讼的必要性

（一）现代行政法理念发展的必然结果

行政公益诉讼的设置不是无根之木，更不是学者凭空捏造，而是随社会的发展及现代行政法理念的发展而应运产生的。在传统的无损害则无诉讼资格的司法理念下，人们早期是没有行政公益诉讼观念的，“在19世纪的英国，除非某个人有着自己的冤屈，否则法院是不会让任何一个人走进自己的大门的，一般来讲，一个人必须指出他自己的哪些合法权益受到了损害，如果他仅仅是或百或千的受害者之一，他就没有足够的资格来起诉。”[1]然而随着现代行政法理念的发展，人们逐渐意识到自己生活在一个行政权力扩张的世界，行政机关为民众生活提供服务，但行政权也并非天生善良，更非永远正确，作为公法的行政法不仅应同私法一样保护公民合法权益，更要促进社会公益的发展，因为行政权作为国家权力的有机组成部分，维护并促进公益的发展是其天职。随着20世纪行政法国家的到来，学界的行政法理念更新换代，“倘若限制公民只在权利受到侵害时才能起诉，不仅混淆了公法与私法的性质，而且过分束缚了法院对公共机构违法的监督，不符合现代行政法的发展趋势”。[2]在这股行政公益诉讼的发展洪流中，随着原告资格与受案范围的放宽，英、美、法等国相继确立了行政公益诉讼。不管是英美法系还是大陆法系，行政公益诉讼在架构方面几乎没有太大的差别，这也充分说明，行政公益诉讼的理念体现了司法的普遍性和规律性，具有强大的生命力和借鉴性。

（二）适应我国国情发展的需要

虽然行政公益诉讼起源并兴盛于西方发达国家，我国国情不同，不应照搬其制度设置，但细致到行政公益诉讼的架构，笔者觉得我国应该引入行政公益诉讼。其根本原因在于，行政公益诉讼赖以生存的土壤——现代公民权益与国家权益的保护存在大量空白点，这些空白点也是我国国家法律调整的薄弱环节，是尚未激活的法律诉讼之源，因而行政公益诉讼具有中国性。发展行政公益诉讼是一个中国问题，因为作为全世界最大的发展中国家，我国的社会转型伴随巨量的社会矛盾、官民矛盾，而其中部分原因是行政机关的违法作为或不作为使公益受损，这些矛盾最终指向个体利益。因此，即使国外没有行政公益诉讼可供借鉴，我国现今对社会公益保护基本缺失的状况，也在强烈的呼唤行政公益诉讼的出台。这个趋势不以人的意志为转移，因此，我们必须从制度层面回应现实的需求，构建我国特色的行政公益诉讼。同时，依法治国的关键在于依法行政，构建行政公益诉讼也是督促政府依法行政的制度保障。

（三）维护法律尊严、建设法治中国的需要

法律不仅应该被信仰，更应在实行过程中得到尊重。我国目前对公共利益的司法保护还存在真空：只能通过行政诉讼来审查具体行政行为的合法性来保护公共利益，在现实生活中合法但不一定合理且造成民众利益受损的行政行为并不鲜见。建设法治国家是我国的一项基本国策，特别是司法作为公平正义的最后一道防线被人们给予了很大的期待，但理论不等于实践，实践中由于没有行政公益诉讼而导致民众难以享受到公平正义的情况大量存在，因此，建立行政公益诉讼，赋予一般公众就公共利益提起诉讼的权利，可以切实让民众切身体会对公共事务的参与感，在参与中去感受、去体会法治的精神，并从中得到实益。此外，构建行政公益诉讼还可以弥补法治漏洞，扩大司法监督体系的覆盖面，从而完善法律的治理体系，使法治发挥其最大的效果。

（四）地方实现依法行政的需要

虽然我国关于行政公益诉讼的定义尚未在学界达成共识，但这并不妨碍我们在实践中解决这一问题。在实践中我国各级法院已经有了一些案例，这些案例有值得肯定的地方，抑或说取得了较好的反响，民众较为认可。例如，张家界慈利法院首次审结行政公益诉讼案件，其效果就得到舆论的肯定，“本案的审理，对于推进依法行政、维护公共利益，推动社会公众参与社会管理有着重要意义”。[3]事实上，在行政诉讼法修改前，张家界的这次实验是冒风险的，但地方还是做了，效果还不错。这一方面体现了我国实务界对于行政公益诉讼有很大的需求，另一方面也反映了民众对行政公益诉讼期待已久。

二、对否定行政公益诉讼的几点反驳意见

（一）对原告资格标准放松可能导致的滥诉问题

在传统的“无利益则无诉权”观念支配下，行政诉讼不管是理论还是实践中遵循的都是有直接利害的关系人提出诉讼，随着行政法理念在公益领域突破“直接利害关系”后，潜在的具有原告资格的个体就会增多，甚至在某种情况下还可能全民皆有资格，因而否定论者认为这将直接导致滥诉。笔者认为，这种担心一方面没有考虑到我国提起诉讼特别是行政公益诉讼原告要付出的时间、精力与金钱成本，以及可能得罪行政机关的隐形成本，一般人如果不是自身利益受侵害是不会提起行政公益诉讼的。正如一位学者所言：“假设中国向古罗马共和时期一样，任何人都可以做原告，今天中国的行政诉讼也不会门庭若市，诉讼是要成本的，没事找事以诉讼为乐的情况极难出现。”[4]另一方面，即使面对行政公益诉讼可能爆炸的最坏局面，我们也可以做以下准备：提高公益行政诉讼的原告人数起点，如果原告是公民的话，可以随起诉标的的大小而有所限制，划分出一个阶梯式的原告起诉标准，标准可以成立一个专家委员会进行科学评估后制定，从源头上在放宽对公民作为原告资格限定的基础上进行一定的限制，从技术上适当提高公民作为行政公益诉讼原告资格的门槛，从而最大限度地实现公益与行政诉讼秩序利益的最大化。

（二）对公共利益的范围难以确定问题

无论是公法领域还是私法领域，公共利益都是一个十分重要概念，而它几乎决定了行政公益诉讼的范围，但由于公共利益的内容及受益对象的不确定，至今国内国外也没有清晰的定义。“在土地私有制国家，征地所涉及的公共利益范畴也是随着国家建设的需要而不断变化，其受益群体是不特定的，公共利益‘不确定性’和‘流动性’的重要特征，确实是只能被描述而不能被定义。”[5]这也成为反对论的理由之一。确实，这似乎存在这一个悖论，一方面行政公益诉讼的确立以公共利益的界定为必要前提，另一方面，公共利益又高度不确定，立法上尚不能明确，甚至还需要在具体案例中来获取认识。但即使不能对公共利益直接下定义，我们也可以明确判断公共利益的标准，来界定公共利益的范围，而从外围对公共利益加以动态确定，即通过特定的时间、空间内人们利益的最大公约数来确立。何谓最大公约数？笔者认为，时空确定以后，时空中的个体可以确定，抽取其中每个人最低但一样的利益部分，则是最大的公约数。如果被告能举出反例，证明此时空范围内有人不存在行政公益诉讼要求范围内的利益，即不符合最大公约数的原则。这一方面将举证责任倒置，符合行政诉讼的举证原则，另一方面给了原被告博弈的平衡点，将原被告双方以置于较为合理的对抗状态。这是在动态平衡中判断公共利益的原则，笔者认为此原则有两个好处，第一可以较好地解决公共利益的定义问题，第二可以灵活应对公共利益的复杂性，以适应社会发展的需要，从而满足行政公益诉讼对于公共利益界定的要求。

（三）对抽象行政行为难以纳入行政诉讼受案范围的问题

很多学者认为，将抽象行政行为纳入行政公益诉讼会导致受案范围不明确，有可能破坏现行行政诉讼秩序。笔者认为，这的确是一个很重要且现实的问题，但并非没有解决之道。由于公共利益的特殊性、复杂性，涉及面广，而行政上的抽象行政行为常常是针对这些公共利益，而当前我国抽象行政行为不属于行政诉讼的受案范围，因此，原则上行政公益诉讼不能突破这一限制。但是，行政公益诉讼的公益多是抽象行政行为的结果，这如何调和？笔者认为在不触动行政诉讼基本原则的前提下，为了减少大量的抽象行政行为导致公共利益受损的后果，有必要对抽象行政行为进行一定限制。这种限制主要是，第一将被诉的抽象行政行为限定于地方政府做出的行政行为，为维护行政秩序可以将之进一步限定于县级及以下地方政府；第二将被诉抽象行政行为严格限定在公共利益领域，并可将抽象行政行为限定于地方红头文件。通过这两个限定，可以解决实践中抽象行政行为被当作避免行政诉讼的挡箭牌问题，也可以解决人们因抽象行政行为导致的切身利益受损问题，从而切实解决对构建行政公益诉讼的担忧。

“当代立法的趋势是放宽起诉资格的要求，使更多的人能对行政机关的行政行为提出申诉，扩大公民对行政活动的监督和自身利益的维护。”[6]行政公益诉讼的建构可以呼应时代发展与现代行政法理念的进步，虽然我国对于行政公益诉讼的探讨还不是很成熟，实践也才刚刚起步，但它代表着未来行政法发展的方向之一，充满着生机与活力。

[1] 丹宁.法律的训诫[M].法律出版社，1999：125.

[2] 王名扬.英国行政法[M].中国政法大学出版社，1987：199.

[3] 慈利法院审结首起行政公益诉讼案件[DB/OL].http：//www.zjjzx.cn/news/clxw/293249.html.2013-10-08.

[4] 刘善春.行政诉讼原理及名案解析[M].中国法制出版社，2001：483.

[5] 黄学贤.行政救济与行政法学[M].学林文化事业有限公司，1998：526.

[6] 王名扬.美国行政法[M].法律出版社，1995：618.