村民自治视阈下的协商民主及其发展研究

王艳萍，朱 缘

（安徽农业大学人文社科学院，安徽合肥，230039）

村民自治是我国乡村基层治理中管理与改革的重大形式创新，是我国在市场经济社会中重构乡村和谐秩序的一种大胆尝试，也是我国乡村基层民主建设的关键之所在。自1978年第一次颁布《中华人民共和国村民委员会组织法》赋予村民自治合法地位以来，至今已有三十多年。经过这几十年的实践与发展，村民自治制度在一定程度上取得了一些成就，但同时也存在着一些不可忽视的问题。为了完善村民自治制度，协商民主理论为村民自治建设提供了一条有效途径。

一、协商民主的涵义

“协商民主”（deliberative democracy）这一概念是由约瑟夫·毕塞特于1980年在其发表的《协商民主：共和政府中的多数原则》一文中提出的，他竭力主张公民参与、反对精英主义的宪政。乔舒亚·科恩在《协商与民主合法性》中认为，协商民主观念来源于一种直观的共同体的理想，在这种共同体中，其条件和状态的正当性是通过平等公民之间的公开争论和推理而实现的。此外，哈贝马斯、罗尔斯和吉登斯的一系列论著中也包含着丰富的协商民主思想。哈贝马斯的公共交往理论和话语民主理论与协商民主理论是相互促进的。罗尔斯关于公共理性的论述也为协商民主的发展提供了理论资源。吉登斯则提出了“对话民主”概念，竭力为协商民主的实践模式进行探索和尝试。俞可平在《当代西方政治理论的热点问题》中认为，政府与公民进行协商，既是民主决策的内在要求，也是政治合法性进一步“开源”的必要环节。

概括起来讲，协商民主是一种治理形式，其中，不同的利益主体是平等、自由的参与公共协商，在一定的规则指导下，在广泛考虑公共利益的基础上提出各种理由，通过自由平等的对话、讨论、协商、妥协、审议等方式，参与公共决策和政治生活，使参与各方的权利与利益达成妥协的过程。

二、当前村民自治的现实困境

当前，村民自治取得了一些进步，主要包括：有利地监督了乡村公共权力，村民拥有的选举和投票权对乡村公共权力的行使形成一定的约束；为多数村民表达利益诉求提供了制度平台，村民通过行使投票权决定乡村中重大事项；提高了村民的归属感，使得村民有权利管理乡村事务，促使村民产生主人翁意识。

但是，村民自治中存在的问题仍然是不可忽视的。其一，村民自治易形成多数人对少数人的暴政，村民以投票表决的方式决定利益分配，多数人的意志极有可能被强加于少数人；其二，村民自治削弱了决策的执行力，村民委员会的决定并不一定能够代表所有人的利益，因此缺乏合法性，村民对这种政策的实行必然会产生抵触情绪，村民自治的民主精神也就大为削弱；其三，少数掌握着大量关键信息、资源的村委会成员实行精英主导的决策方式，利用其优势为小团体、个人谋取利益。

因此，村民自治不能真正表达村民意愿，同时也不能高效的执行村民委员会制定的决策，因此村民自治并没有真正实现民主决策、民主管理。强调尊重每位村民利益的协商民主则为村民自治制度的发展提供了新的路径和方向。

三、协商民主在村民自治中的特色

《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。民主按照基本的分类方法可以分为表决民主和协商民主。在村民自治中，表决民主将村民投票作为赋予公共决策合法性的手段，并不会认真思考村民个人意愿。协商民主与表决民主最大的区别就在于协商民主是每个人在平等的前提下以协商的方式得出的公共决策。在协商民主中，人们通过理性的思考，客观的比较个人与他人的观点，最终得出一致的公共决策。通过不断的沟通和思考，最终确定自己的意见，从而实现集体意见的统一。因此，协商民主在村民自治中具有以下特色：

（一）协商民主是平等的协商

作为我国乡村基层治理中的民主范式，协商民主首先要保证各方参与主体在身份、地位上的平等性，其次，要为所有参与者提供一个公平表达的平台，使得任何人都可以表达自己的意见与建议，从而使各种利益诉求都可以在一定程度上得以自由表达并能够得到充分的考虑。在村民自治中，协商民主为每个村民提供了平等地表达个人观点的机会。在协商民主中，人们之间并没有官民身份的区别，每个人都具有同等地位，共同参与民主协商。因此，每个人对公共决策的做出都承担同等责任，这就使得每个村民具备了公共责任感，对于协商民主、村民自治不再以冷漠的态度对待。

（二）协商民主使村民充分认识到个人决策对于公共决策的影响力

协商民主要求产生全体一致的公示，同时这种共识是个人主动做出的，不受他人强制。同时协商的过程也是统一共识的过程，一致的共识就意味着一个人的异议可能会使集体决策发生变化。这一特点自然要求村民慎重的决定个人意见。每个人的意见都影响着最终的决策，村民会认为公共决策是每个人的劳动成果，自然能够积极对待公共决策。

（三）协商民主是对公共决策的内容深思熟虑的判断

协商民主不仅要求每个村民充分表达个人意见，同时也要求村民听取他人观点，并对他人意见做出回应。在协商的过程中，人们试图充分的陈述个人观点，表达个人偏好，以说服他人；在他人发表意见时，也需要认真倾听，比较自身偏好于他人偏好的异同，了解他人偏好的正当性，以便修正自身的偏好或者找到适当的理由来说服他人。在了解各种不同意见之后，村民将会在更加客观的、广泛的视角下审视自身的偏好。经过了充分的对话和沟通，村民们实现了对公共决策的全方位认识，对结果的审慎的思考，他们将自主选择改变偏好或者坚持个人偏好。

（四）协商民主有助于克服有限理性

无论是村民自治委员会还是村民都难以做出最优的选择，因为存在着信息和思维的局限性。虽然协商民主也不能够做到考虑到所有可能出现的情况进而做出最优的选择，但是在协商的过程中，村民各抒己见，必然会提出很多看法、提供不同的视角。这就在一定程度上避免了个人思维和村民委员会思考的片面性。

四、协商民主在村民自治中的意义

协商民主尊重每位村民的意见，协商民主不仅是简单利益聚合与融合，也是促使人们偏好的转向最终产生共识的民主形式。

（一）协商民主有助于提升村民自治下民主决策的合法性

合法性是公共政策的核心要求，一项政策只有在具有合法性的前提下，才能够得到全社会的普遍认可和执行。在市场经济条件下，一项公共政策的执行过程实际上就是多元利益主体之间的博弈过程。作为一种决策形式，协商民主为村民提供了利益“沟通、协调和博弈”的公共平台。通过创建的民主恳谈会、民主听政会、村民代表会议等形式为村民搭建了平台，使得干部和群众能够面对面地进行沟通、对话与交流，公开相关信息，让群众参与讨论、决策村级公共事务和公益事业。

1.协商民主能够反映集体知识水平。协商民主为村民参与乡村公共事务的管理提供了有效的政治途径和高效的治理手段。村民在民主协商的过程中，说明个人偏好，倾听和理解他人的偏好，在不断的政治互动中，他们不仅运用个人经验和知识认识公共问题，同时也学习了他人的经验与知识。村民随着相关经验、知识的积累，对公共问题不断的思考，不断纠正着个人认识的偏差，他们对公共问题的认识愈加深刻，对公共决策的认可度就会越高。

2.协商民主能够强化公共责任感。协商过程中每位村民平等的地位意味着每个人的选择都对最终的决策产生着影响，这必然促使村民对公共决策承担责任，进而强化了村民的公共责任感。公共责任感将会推动村民积极参加民主协商，公共决策即为每一位参与民主协商的村民的劳动成果。因为每位村民必定会发自内心的认同村民委员会的决策，积极执行。

3.协商民主坚持程序公正原则。民主协商严格遵守协商程序，并且在民主协商过程中，只有所有村民达成共识，公共决策才能够做出，这就要求有一部分村民改变个人最初的看法。但村民这种改变并不是被迫的，而是在他人合理理由的说服下主动改变的。协商民主通过严格遵守协商程序，促使村民对公共问题认识不断加深，强化其公共责任感。村民认同其个人行为会对改革决策产生影响甚至决定性的作用，因此必然会积极执行。

（二）协商民主有助于将多数人的利益与少数人的利益统一

表决民主的规则是少数服从多数，这项规则可以提高决策的效率，但是极有可能会产生多数人对少数人的暴政。表决民主中，多数人坚持个人利益，漠视少数人的利益甚至少数人的根本权益，从而酿成了很多悲剧。在村民自治中，表决民主为求效率粗暴的忽略少数人的利益，不仅挫伤少数人的民主决策的积极性，甚至伤害少数人的分别权益，使得表决民主缺乏合法性，甚至危及村民自治的合法性。

另一方面，表决民主这一形式民主，容忍村民对于公共问题处理的漠视。村民因缺乏表达个人观点的积极性和机会，将投票看成是任务，完成这一任务，公共决策就与个人无关，因此村民投票极易被他人诱导、控制，易形成“少数人对多少人的暴政”，村民自治的初衷自然难以实现。

与之相比，协商民主表现出了极大的优越性。协商民主是通过个人偏好的转向来达成共识。人们通过理智的商讨寻找最恰当的方案，既可以维护多数人的利益，又不会伤害少数人最根本的利益，因为不能维护少数人的利益，集体决策就无法实现。

五、发展村民自治中协商民主的有效途径

我们将协商民主运用到村民自治中，目的在于实现协商民主的优势，推动村民自治制度的不断完善，促进乡村社会的和谐发展。在我国现代社会的乡村基层实践中，发展协商民主一定要建立健全系统全面、规范民主、科学高效的协商制度体系，让每一个村民在日常的村级公共事务管理中，都有平等参与公共协商的机会，在充分对话、沟通、协商的基础上，大家一起制定关乎切身利益的公共决策，同时还要保证弱势群体也能公开的表达自己的意愿，这样才能使整个协商过程充分地体现民主精神，从而使乡村基层民主政治建设向着更好的方向发展。

（一）将协商民主与表决民主相结合

目前的村民自治制度中，表决民主是进行公共决策的主要平台。由于我国农村大量劳动力来到城市就业，能够参加村民大会的人数有限，能够召集人数较为完整的村民大会的机会较少，因此民主协商并不能够经常实现，只有在关于社区重大事务、关乎村民切身利益时才可能召开。同时没有表决的民主协商效率极低。民主协商某一议题时，不论协商时间长短，村民都会有分歧。如果一定要实现完全一致的共识，或者无限延长村民大会时间，或者强制一部分村民改变其观点。这两种做法都违背了村民自治的精神实质，不符合农村现实情况。而表决民主则是不违背少数人根本利益的基础上，有效率的决定解决公共问题的应对措施。

经过村民自治委员会表决民主的训练，以及农村经济的发展，资讯的传播，村民的民主意识在不断提高。村民需要制度的渠道行使民主权力来真正实现个人的民主权力。协商民主可以为村民充分表达个人观点提供制度平台，不论是“多数派”还是“少数派”都有维护自身权益的权利。

只有将协商民主与表决民主相结合，才可以把民主的公正性与效率性、民主的充分性与权威性、尊重多数与保护少数等有机地结合起来，才能够保证实现村民自治的实质与形式。

（二）培养村民的协商民主理念

理念是行为的先导，将协商民主引入村民自治的首要前提就是各个不同协商主体在理念方面的必要储备。在我国的传统农村社会中，一直存在着一些习惯、礼俗、人情等不良的行为观念，在某种程度上，这些不良的伦理道德观念对村民自治中的协商民主观念的传播与发展起着严重的阻碍作用，为了营造村民自治中协商民主的良好环境，首先必须要培育协商民主理念，让村民认识到协商民主的价值，进而能够在村级公共事务管理中推行协商民主。

1.村民应当认识协商民主的价值。协商民主以坦诚的沟通、对话，最终制定公共决策，为村民提供了表达个人观点的平台，维护了村民政治参与的积极性，因此村民应当认识到民主协商的价值。

2.村民应该认识到协商民主在公共决策中的作用。在村民自治中，公共决策与每位村民的利益密切相关，村民可以通过恰当的方式，表达个人的观点，也可以在协商的基础上，通过对话和沟通影响他人的看法甚至最终的公共决策。同时对于公共问题的各种认识的交锋，是村民统一意见的必经阶段。而民主协商中不断修改个人偏好并不是零和游戏，而是共赢的基础。民主协商的目的是寻找最恰当的公共决策，而不是仅仅维护部分个人的利益；积极改变个人偏好以达成统一共识，不是向他人妥协，而是承担村民个人的公共责任。

3.协商民主中要求每位村民平等地参加民主协商。村民以及村委会委员，由于受到传统文化的影响，普遍认为“官老爷”就是权威，就应该听“官老爷”的话，导致村民怯于表达个人真实想法，村委会成员以怜悯的、高人一等的态度远观民主协商。这就要求在协商民主过程中，不断强调平等原则，鼓励村民表达个人真实想法，要求村委会委员树立“人民公仆”的身份意识。

（三）为村民从事协商民主搭建平台

1.建立完整的民主协商制度，规范村民政治参与。协商民主理论在我国乡村治理实践中面临的最大困境就是相关制度的缺失，只有在协商民主制度确立的基础上，才能保证村民自治权利的真正实现，才能使不同利益主体的意见、要求得到充分反映。在我国乡村治理中，村民大会是村民自治的最高决策机关，凡是涉及村民切身利益的重大问题都要由村民大会审议决定。由于农村大量人口进入城市，只有在重要的年节才回家。因此，一年应该在春节前后召开一次村民大会。另外需要对村民代表的产生、议事的方式等作出相关政策的调整与改革，使之与协商民主相契合。

村民大会应该由独立的村民大会召集人来召集。但实践中，很多村民大会召集人都是村委会的成员，这种实践方式就使村民大会召集人失去了独立性。设立村民大会主席。村民大会主席负责村民大会筹备，决定着村民大会议程和内容，应当是独立的。缺乏大会主席，使得村委会决定村民大会的内容，村民大会并不一定能够讨论村中最重要的问题。

2.建立完整的议事规则。村民大会召开次数有限，其内容也应当是最为重要的。完整的议事规则为：提出提案；提案交给村民大会主席决定是否能够成为村民大会议事日程；村民大会集体协商提案；村民表决，做出公共决策；村委会组织实施，并及时公布公共决策执行情况。

3.构建协商民主的长效机制。协商民主是以民主程序为公共问题寻找对策的过程。对于重大的公共问题，并不应该指望几次较短的集会就能决定。村民需要时间去认识公共问题、学习他人经验和知识、思考个人观点。意味的强调协商民主的效率，会使得协商民主徒有其表，难以真正维护村民利益。村民委员会应该提供充足的时间，给予每位村民表达自身看法的机会，为村民的讨论留出时间。只有让村民的观点充分表达，村民对公共问题认识足够深刻，才能做出最恰当的公共决策。

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