权力时空尺度视角的京津冀一体化体制研究

郭文帅

（北京交通大学 经济管理学院，北京 100044）

1 引言

京津冀城市群是国家发展的重要区域之一，它已经成为继长三角、珠三角之后第三个最具活力的区域。然而在区域发展过程中依然存在着不可忽视的问题：（1）环境问题日益突出。根据环境保护部发布的城市空气质量检测结果，2013年上半年河北先后有6至7个城市位居中国十大污染城市，京津空气质量也不容乐观，PM2.5指数超标严重，引发全国关注。一时间京津冀区域成为环境污染的重灾区，但京津冀三地却难以合作，进行协同治理。（2）交通难以实现一体化。北京与河北燕郊仅隔一条潮白河，两地的空间距离处于通勤距离（30km-50km）范围之内。由于北京的高房价，有大量在北京工作的人选择居住在燕郊。然而两地之间长期缺乏一条通勤的轨道交通线路，每天近30万跨省上下班的人拥堵在路上。行政分割导致的两个城市政府难以合作的后果显而易见。这些问题已成为京津冀城市群协调一体化发展的重大阻力，亟待解决。

造成京津冀区域发展中问题的制度根源，大多专家认为是各地方政府的行政分割和各自为政。肖金成，刘保奎（2013）提出行政区域划分所导致的区域空间的割裂使区域经济的发展难以协调且极不均衡。各城市在追逐自身利益最大化的过程中，与其他城市产生多方博弈，其结果必然走向不合作和封闭型“自顾自”发展[1]。孙久文（2014）认为，京津冀过去发展中存在不成功的原因在于三地都是各干各的，没有协同[2]。杨连云（2014）则认为，京津冀地区协作发展一直不理想的原因包括了地方利益格局，即各地政府从自身利益出发考虑问题，很难协调[2]。

党的十八大以来，京津冀一体化受到我国决策层的高度重视。2014年2月26日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在北京主持召开座谈会，专题听取京津冀协同发展工作汇报，强调实现京津冀协同发展，是面向未来打造新的首都经济圈、推进区域发展体制机制创新的需要；是探索完善城市群布局和形态、为优化开发区域发展提供示范和样板的需要；是探索生态文明建设有效路径、促进人口经济资源环境相协调的需要；是实现京津冀优势互补、促进环渤海经济区发展、带动北方腹地发展的需要；是一个重大国家战略，要坚持优势互补、互利共赢、扎实推进，加快走出一条科学持续的协同发展道路。国务院总理李克强在政府工作报告中也提及要加强环渤海及京津冀地区经济协作。这无疑成为破除制度障碍，推动京津冀区域一体化协调发展的重要契机。

2 国内外区域治理的相关研究评述及实践经验

纵观城市与区域的发展历史，共有两种区域主义，分别被称作旧区域主义和新区域主义。旧区域主义盛行于20世纪60和70年代，它主张在政府主导下进行区域整合，着眼于如何在国家—地方的科层关系中构建新的政府层级。80年代以来，新区域主义开始出现。新区域主义在区域治理研究中的主要特征为：更加强调在自愿的基础上，政府、私营部门和非赢利部门参与到区域决策中[3]。新区域主义认为各行政区各自为政并不能有效解决环境、社会等诸多问题，因而，跨行政区协作是新区域主义的重要内容[4]。

国际上都市区的管理体制发展经历了几十年的历史。在西方各国特定的政治文化背景下，形成了两种典型的政府组织与管理模式，即单中心体制和多中心体制。单中心体制是指在大都市地区具有唯一的决策中心，有一个统一的大都市管理机构。单中心体制为许多大规模的公共服务提供了适宜的组织规模，可以减少有碍于大城市发展的竞争和冲突。然而这种单中心体制也受到如下质疑：如公共设施不能代表各种利益，不能满足各种需求和偏好，从而造成效率的损失；行政层级增加从而导致行政成本上升，效率降低，易陷入等级化的官僚结构危机，对居民日常需求反应迟钝。具有代表性的单中心体制实践包括：在60年代，欧洲的荷兰成立了大鹿特丹政府，英国成立了大伦敦政府等。多中心体制是指大都市地区存在相互独立的多个决策中心。在多中心体制下，区域的划分和变动以及协调组织的建立，都是谋求特定公共服务的经济利益的结果。多中心体制试图以此来满足居民的各种需求和偏好。具有代表性的多中心体制实践包括：美国的大都市区规划组织（MPO）、德国的柏林—勃兰登堡都市圈规划中的勃兰登堡城市论坛等[5]。

国内学者对于城市群治理模式的研究主要分为两类，一类主张通过行政兼并的方式建立新的层级政府。吴超，魏清泉（2004）提出，缓解功能空间与行政区域的矛盾，短期内可以在矛盾特别突出的地区采用调整行政区划的手段[6]。苗长虹（2007）认为，行政区划体制的障碍，造成了城市群内经济区和行政区覆盖的偏差。正是这种结构性的偏差，造成了城市群协调发展的诸多问题。从长远来看，可通过行政区乡镇合并、市县合并的方式来破除行政区划体制的障碍，从而促进地区之间的要素流动和经济联系[7]。另一类则主张建立松散的城市协调机构。谷人旭，李广斌（2006）认为应建立一个由各相关城市政府组成的区域规划与管理常设机构，为不同层级地方政府间利益对话、交流、碰撞，直至走向融合构建一个互动、互求和利益协商的平台[8]。罗小龙，沈建法（2009）认为南京都市圈是治理的新尺度，它代表在既有区域制度和政治地理上出现的新区域实体。与政府的科层管理相比，都市圈的治理新尺度是非正式的制度安排，是对现有体制的有益补充[9]。

具体到如何治理京津冀城市群，如何破除京津冀一体化发展中存在的体制机制障碍，学者们的观点大体上也分为两类：一类主张在京津冀区域层面上建立具有更高权威性的政府机构。李瑞，季小江，刘立昆（2013）提出在区域内各自为政的“诸侯经济”形态和以GDP为政绩考核指标的行政制度双重约束下，中心城市缺少参与区域合作的动力。只有使经济区划与行政区划相统一，将区域内原有的省（市）间影响一体化进程的种种利益矛盾通过内部化的方式加以解决，才能实现京津冀的一体化发展。其认为基于地方政府在推动经济中的强势地位、特点和作用，在现行体制下不妨根据国内区域经济发展的新趋势，通过扩大、重组行政区域，使新的行政区划与经济区划相统一。以京津冀区域为例，可以建立统一的中央行政大区[10]。赵弘（2014）建议成立京津冀协同发展委员会，这一机构可以和首都的机构组合在一起，由国家主席习近平兼任委员会主任，以协调中央军委、国务院单位以及京津冀三地，利用新权威主义化解京津冀发展难协同之顽疾[2]。刘法，苏杨，段正（2014）认为应该在国家层面设置专门机构，以高位统筹协调区域合作和一体化的战略决策，只有这样才能最大限度地消除地方性行政壁垒[11]。另一类则主张通过地方自主协调来进行治理。李燕（2010）认为在京、津、冀的合作中，可建立由京、津、冀三方政府参与的京津冀区域合作委员会，其内部可设各种专业委员会和工作小组，负责具体日常事务，并向常设化发展，如可进一步设立京津冀重大基础设施开发管理委员会、京津冀航运中心管理委员会等专业或综合职能管理机构。其基本职能是总结三地合作经验、发现问题、研究解决办法，为三地政府提供咨询建议[12]。祝尔娟（2014）则从机制建立的角度提出，推进京津冀协同发展要有配套制度，比如首都财政、投资共建和投资转移。公共产品的供给要依靠政府和市场机制的有机结合，积极探索用税收分享制、成本分摊制、生态补偿制分类解决盈利性产品、半公益性产品、公益性产品的供给问题[2]。

从总体上看，国内外区域治理的理论研究成果和实践经验以及京津冀一体化体制机制的理论研究成果，已经为构建京津冀城市群尺度的管理体制和机制提供了丰厚的研究基础和思想源泉。但以上研究未能深入剖析管理体制和机制的核心要素，也就未能结合我国的现状整合上述城市群治理的两类主要观点的优势，形成更加合理的体制机制。因此，需要进一步的研究。本文认为城市群管理体制机制的核心要素为实现城市群治理中相关权力主体与客体时空尺度的匹配。

3 权力时空尺度视角的城市群治理分析

从时空的角度来认识权力，有助于揭示政府权力配置形态的本质。权力主体是权力的施行者，权力客体是权力的作用对象。权力主体的空间尺度是指权力主体有能力管辖的空间范围，权力客体的空间尺度是指权力客体存在的空间范围，如一个交通项目规划权的权力主体是规划和审批部门，客体是项目本身，权力主、客体的空间尺度都是项目所在地。权力主体的时间尺度是指权力主体可有效行使权力的时间范围，例如地方政府行政首长的任期；权力客体的时间尺度是指权力客体客观存在的时间范围，例如交通项目规划、建设运营的全寿命周期、地方政府所负债务的偿还期限等。权力主体与客体的时空关系在很大程度上决定着资源的配置效率，实现权力主、客体时空尺度的一致，有助于提高资源的配置效率。在城市群治理中需要一体化的是与区域内各城市共同利益相关的公共事务，如区域环保、区域交通等。这些公共事务作为权力的客体，其空间尺度是城市群。而与之对应的权力主体，其空间尺度则随采用的治理模式不同而有所变化。

具体来说，我国目前的城市群治理模式大体上分为两种：一种模式是建立松散的城市协调机构，如城市经济协调会、区域合作与发展论坛等。在这种模式下，一方面，由于松散的城市协调机构并没有掌控足够的资源，也就没有能够影响各个城市决策的实际权力，故其并不能成为真正的城市群尺度上的权力主体；另一方面，在现有体制下，不同地区的地方官员不仅在经济上为GDP和利税进行竞争，同时也在政治上为职位晋升而竞争。由于越到高层职位越少，这就在客观上形成了地方官员竞争中的零和博弈，地方政府很难出现双赢或多赢的合作激励。故现有体制下的各城市政府之间主要是围绕政绩的竞争关系，对于合作均采取类似于搭便车的机会主义行为，城市行政级别存在的不对等也阻碍了城市间的有效合作。所以我国难以形成类似于美国各城市政府通过有效合作形成的大都市区规划组织（MPO）这样的城市群尺度上的权力主体。根据以上分析不难看出，我国城市群区域内的权力主体实际上还是各个城市政府，它们的空间尺度依然是各个城市行政辖区的范围。然而城市群尺度上的权力客体—如区域环境保护、区域交通体系等—的空间尺度却为整个城市群区域。至此可以得出结论：在这种模式下，对于需要在城市群内实现一体化的公共事务的治理中，相关权力主体与权力客体的空间尺度并不一致，松散的协调机构难以发挥实质性作用。20世纪80年代以来，京津冀一体化步伐缓慢就是对此的有力证明。

另一种模式是通过行政区兼并建立高度集权的城市群政府（委员会）。在这种模式下，城市群政府高度集权，自然也就成为了可以控制区域内各个城市政府决策的新的权力主体。作为权力主体，城市群政府的空间尺度为城市群。虽然这种治理模式有利于统一协调各城市政府，在空间尺度为城市群的公共产品的供给中，实现权力主体与权力客体空间尺度的一致，进而有利于有效地供给城市群尺度上的公共产品。然而，高度集权的城市群政府作为各城市政府之上的一级行政机构，它并不仅仅管理空间尺度为城市群的公共事务，同时也难免涉及到空间尺度为各城市的公共事务。在处理空间尺度为城市的公共事务的过程中，就会出现权力主体与客体空间尺度不一致的问题，进而致使高度集权的城市群政府难以高效地发挥作用。换言之，各城市居民对公共服务的需求是千差万别的，对这些需求的有效满足需要决策者能够及时准确地了解各城市具体的时空知识，而高昂的信息获取成本使得高层级政府难以及时准确地获取相应的时空知识，进而难以针对城市的具体问题做出科学决策，最终导致公共资源配置效率较低。

4 京津冀一体化体制机制创新的思路及建议

根据前文分析，本文认为上述两种城市群治理模式均难以有效促进区域一体化协调发展，可以整合两种模式的优势，形成第三种模式。从近期来看，可成立针对相关专业领域进行协调的权力机构。这些机构并不是一般意义上的协调组织，不仅仅是一个沟通交流的平台，更是具备实际的资源分配职能的权力机构，对于这些实际资源的形式，可以借鉴欧盟在区域政策中设立结构基金、凝聚基金、团结基金等专项基金的经验，在京津冀城市群层面设立环保基金、交通基金等专项基金。在京津冀城市群尺度上建立专业协调机构是必要的，因为区域一体化过程中，整个区域的生态环境保护、区域交通体系构建等作为权力客体，其空间尺度为城市群，所以必须有与之空间尺度相一致的权力主体。同时权力主、客体的时间尺度也需要匹配起来，避免城市政府过度追求政绩而作出短期行为。需要强调的是，该专业协调机构并不是包揽城市群内所有行政权力的新的一级政府—城市群政府，而是仅负责空间尺度为城市群的相关公共事务，是由包括中央政府代表、区域内地方政府代表、公众代表、企业家代表和学者等不同的利益主体组成的专业协调机构。在构建了相关的专业协调机构之后，还应当建立规范的议事和决策程序，可仿照MPO以不同比例多数通过的投票方式让各利益主体表达诉求。长期来看，可通过推动地方分权以促进城市政府有效合作。通过地方分权可使地方公众在地方政府行政首长任免过程中发挥很大的作用，就容易实现地方政府与当地民众的利益相关和激励相容。如果城市政府之间的合作会给当地公众带来利益，地方政府则倾向于合作，于是分权可使得各地方政府之间形成能够发挥实质性作用的、有效的合作机构，这种机构可视为空间尺度为城市群的权力主体。从而可实现空间尺度为城市群的公共事务处理中，权力主体与客体空间尺度的一致，进而提高资源的配置效率，促进区域一体化协调发展。同样这种合作机构也是仅作用于空间尺度为城市群的公共事务。

[1]肖金成,刘保奎.首都经济圈规划与京津冀经济一体化[J].全球化,2013,(3):72-81.

[2]张云,窦丽琛,高钟庭.“京津冀协同发展:机遇与路径学术研讨会”综述[J].经济与管理,2014,(2):95-97.

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[9]罗小龙,沈建法,陈雯.新区域主义视角下的管治尺度构建—以南京都市圈建设为例[J].长江流域资源与环境,2009,(7):603-607.

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