公平视角下政府在高等教育资源配置中的作用

赖红梅

（闽江师范高等专科学校，福建 福州350001）

2013年，我国高等教育毛入学率达到34.5%［1］。随着高等教育大众化的推进，有限的高等教育资源越来越难以满足人民的需求，高等教育领域不公平现象日益突出。党的《十八大报告》提出“大力促进教育公平，合理配置教育资源”［2］（P17）。教育资源配置是影响高等教育公平的决定性因素。高等教育作为准公共产品，其属性决定了政府及市场在高等教育资源配置中的特殊作用。促进高等教育资源配置公平又对政府如何发挥作用提出了要求。发挥政府在高等教育资源配置公平中的主导作用，正确处理政府与市场的关系，使2者都能够在促进高等教育资源配置公平中发挥最大作用，对于促进高等教育公平，满足人民群众对高等教育的需求，办好人民满意的教育，具有关键性的意义。

一、教育公平对高等教育资源配置提出要求

高等教育资源是高等教育发展所需要的各种生产要素的总和，包括技术资源和管理资源等无形资产，也包括财力资源、物力资源和人力资源等有形资源。而对于高等教育资源配置的内涵已经不再局限于资源的分配，而是包括高等教育资源分配、使用及产出的全部过程。这个过程的公平会影响到高等教育公平，高等教育作为教育的一个重要组成部分，是否公平决定着民生的改善程度，以及国家人才队伍建设的成败。

高等教育公平的核心内涵是不同地区、不同个人在接受高等教育时机会均等。具体来讲，就是入学机会均等、学习中平等享有高等教育所提供的服务以及平等获得高等教育学历并具有平等的就业机会。这就是在学术界得到普遍认同的评价高等教育公平的3个维度，即高等教育起点公平、高等教育过程公平及高等教育结果公平。基于这3个维度，高等教育资源配置就要在高等教育起点、过程及结果上都能促进高等教育公平。实现公平这一目标，首先要获取更多的高等教育资源，资源总量扩大才能够使更多的人获得接受高等教育的机会，这是适龄青年入学机会均等的前提。其次，要合理分配高等教育资源，使高等教育资源在不同教育层次、不同区域、不同学科间合理分配，满足不同学生的需求，这是学生在学习过程中享有平衡的优质教育资源的必要条件。再次，要高效利用高等教育资源，使高等教育资源投入的产出最大化，这样更有利于培养出各专业的合格人才，使大学生就业时相对具备同样的竞争条件，这是促进高等教育结果公平的重要保障。

从以上3个维度来看，教育公平对高等教育资源配置从供给、分配、使用及产出等几方面都提出了要求。

二、促进教育公平，政府在高等资源配置中起主导作用

在资源配置中，市场不能提供公共产品，因为对具有外部性的产品市场所配置的量不是过多就是过少。由于这种偏好不合理，就会存在优质品和劣质品。因此，公共产品领域，市场是被排除在外的。高等教育作为准公共产品，其资源配置公平不能完全依靠市场，显然，在促进高等教育资源配置公平上政府应该有所作为。主导作用是指能够引导全局并且推动全局向某方面发展的作用。政府在高等教育资源配置中的主体地位主要表现为政府是提供高等教育资源的重要主体，不仅肩负教育经费投入的重要使命，而且还可以通过各种手段调节、控制高等教育资源配置，推动高等教育资源配置的公平。政府的这种主导作用的确立具有理论和现实依据。

（一）理论依据

首先，公共经济学认为，政府承担提供公共产品的责任，并且具有资源配置的功能。高等教育作为准公共产品，是介于公共产品与私人产品之间的产品，具有非排他性和不充分的非竞争性的公共产品特性。对于处于同一教室的学生来说，甲在接受教育的同时，并不会排斥乙听课。就是说，甲在消费教育产品时并不排斥乙的消费，也不排斥乙获得利益。但是，教育产品在非竞争性上表现不充分。因为，在一个班级内，随着学生人数的增加，生均培养成本也会增加，因而具有一定程度的消费竞争性。由于这类产品具有一定程度的消费竞争性，因此称为准公共产品。这种性质决定了政府要提供部分高等教育产品，并且其具有高等教育资源配置的功能。为了保证不同地区、不同个人接受高等教育时机会均等，政府需要在高等教育资源配置中起主导作用。正如美国学者阿瑟·奥肯所言：“法律规定我们有获得平等的法律裁决的权利，有言论自由和宗教信仰的权利，有选举权……还有在公共服务方面的各种权利，诸如受警察保护和享受公共教育的权利等等。”

其次，根据利益获得原则，教育成本的支付应与收益相配合，谁受益，谁承担，受益多，承担多。高等教育作为国家培养人才的重要途径，可以为国家提供高质量的人力资源，增加综合国力。高等教育投资具有正的外部性，高等教育投资带来的结果，全社会都可以共同受益。公益性则导致了公共物品产权激励的“弥散效应”，从而导致普遍的“搭便车”现象，而“搭便车”现象在客观上约束了公共物品私人提供者的内在激励，从而约束了提供者的数量［3］。高等教育作为准公共产品，企业与个人也有受益，但是企业与个人的受益，但其受益程度远比不上社会，而且企业和个人在高等教育资源配置中目的很明显，就是为了满足个体的利益，而不会从公平的角度做出选择。因此，作为代表人民的政府必然在高等教育投资中承担更大的责任。

再次，根据能力支付原则，所有从教育中获得好处和利益的人，无论是直接的还是间接的都应按其支付能力大小提供教育经费，能力越大支付越多。无疑，政府相对于企业和个人来讲，财力最大。为了保证适龄青年享有公平的接受高等教育的权利，政府就要起到主导作用。

（二）现实依据

从世界范围来看，各国高等教育公共资源的数量多少与质量优劣主要取决于政府教育投入的数量及效率。有了政府公共教育资金的支撑，能够保证更多的社会成员接受高等教育，享有高质量的高等教育公共资源，促进了高等教育资源的公平性。在澳大利亚，1999年的高等教育投资总金额为53 826.84万美元（教学为49 106.91万美元，研究为4 328.98万美元，其他为390.95万美元）；在英国，高等教育经费尽管有多种来源，但英国政府对高等教育的投入近些年来一直占到高等教育总经费的2/3左右。在美国，公立高等学校的经费相当一部分来自州和地方政府，平均来看，美国州和地方政府对公立高校的投入占公立高校总经费收入的40%左右［4］。各国政府除了在高等教育经费投入中承担主要责任，而且还通过各种手段对高等教育资源配置进行调节，促进教育公平。发达国家运用法律手段对高等教育资源进行协调。早在19世纪中期，美国政府就出台了《西北土地法》《土地法令》，以立法的形式来保证高等教育资源供给。1963年，美国的《高等教育设施法》明确规定要向高校提供补助金和贷款用来加强图书馆、教室等学校基础设施建设。美国政府还有一系列的学生资助法，最典型的是《高等教育法》中提出要建立联邦学习贷款计划。美国的高等教育立法，旨在保证高等教育的投入，保证更多地享有高等教育资源的机会，并且帮助有困难的学生享有平等的高等教育入学的机会，从高等教育资源配置角度保证教育的公平。日本具有《国立学校特别会计制度》，该制度明确规定了国立高校的拨款程度及经费分配方式及配置方法，用以提高经费的使用效率，保证各地方高校的均衡发展。韩国出台了《地方教育财政交付金法》，规定了地方上缴的经费中有一部分用于高等教育的发展，以确保更多人享有高等教育的机会，共享高质量的教育资源。

三、促进教育公平，发挥政府在高等教育资源配置主导作用中的具体策略

（一）明确政府高等教育投资的主体地位

改革开放以来，我国开始探索社会主义市场经济体制，但政府在教育资源中的责任始终明确。1980年，国务院下发《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的通知》，规定“中央级的文教卫生科学事业费归中央政府支出；地方级文教卫生科学事业费归地方财政支出。”明确了中央政府及地方政府在教育经费中的责任。1993年公布的《中国教育改革与发展纲要》指出“坚持以财政拨款为主、多渠道筹措教育经费”的原则，表明政府在教育经费供给中的主体地位没有改变。同时，“充分发挥拨款手段的宏观调控作用”，要求政府在拨款时要充分考虑各地区及各级学校的不同，通过拨款的宏观调控作用促进教育资源配置的公平。1998年教育部颁布实施了《高等教育法》，明确了以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的高等教育投资体制。由《教育经费统计年鉴》数据计算可得出，从2001年到2010年，我国政府高等教育投入占高等教育总经费的比例依次为54.24%、50.55%、47.91%、45.54%、42.77%、42.85%、43.98%、47.59%、48.75%、52.78%。从整体上看，10年间国家财政性教育经费仍然是我国高等教育经费最主要的来源渠道。

然而，从我国政府高等教育投入占GDP的比例来看，仍然低于许多国家的水平。我国高等教育国家财政性经费支出占GDP的比例始终没有超过0.8%，而该值是目前发展中国家高等教育公共支出占GDP比例的平均值，发达国家这一比例已经超过了1%，主要发达国家平均为1.7%。同为金砖五国的巴西高等教育公共经费支出占GDP的比例达到了1.0%，印度高等教育公共经费支出占GDP的比例也达到了0.9%。

我国高等教育进入了大众化阶段，必须强化政府作为高等教育投资的主体地位，政府保证对高等教育的财政性拨款数额，为广大人民群众提供更多接受高等教育的机会，使大学生都能够平等享有高质量的高等教育资源，促进教育公平。

（二）突出政府高等教育资源配置的调控功能

政府是高等教育资源配置的调控者，通过制定政策、税收等手段筹措更多的高等教育资源，协调高等教育资源在各地区、各层次及各专业的公平配置，对困难学生提供资助，促进高等教育的公平。

当前，我国高等教育资源不足，社会投入有限，各地区、各层次有各专业间高等教育资源配置不合理，还有大量的学生因为经济原因无法获得高等教育，这些严重影响了高等教育公平，也阻碍了高等教育可持续发展。我国政府应该继续出台相应政策，引导社会资本进入高等教育领域，扩大高等教育资源数量。

政府需要通过政策导向，协调高等教育资源在各地区、各层次及各专业间的配置。通过财政转移支付的方式，对财力有困难的地方进行补贴，使贫困地区的适龄青年具有接受高等教育的机会，并且享有一定质量的高等教育资源。继续完善高等教育学生资助体系，简化学生贷款和资助资格审核程序，使有困难的学生能够接受高等教育。

（三）强化政府高等教育资源配置的监督责任

在高校自治的背景下，高校办学的自主权越来越大，政府在一定范围内应该肩负起监督的责任，尤其是对高校高等教育资源配置的监督。近年来，我国高等教育资源利用率低，产出效率不高，甚至还出现了浪费现象。这需要政府监督，来提高其利用率和产出效率。

为了赋予高校更大的自主权，政府不该再担任直接管理高等教育的角色。充分利用政府和高校间的中介组织，能够更好地起到对高校资源配置的监督作用。在美国监督公立大学的机构叫“高校委员会”，在英国有专门的“高等教育拨款委员会”。在我国，教育部公布2010年年度工作要点时表示要加强设立高等教育拨款咨询委员会方案的制度研究。2012年，教育部直属高校工作咨询委员会第二十二次全体会议上明确提出“最近还将建立高等教育拨款咨询委员会”，这说明高等教育拨款咨询委员会的建立已经提上了国家层面的工作日程。其职责是负责为政府制定财政计划进行调研、论证和评估的咨询工作，主要是通过与高校绩效评估等相关机构合作，将财政拨款与各高校绩效相挂钩，对高校经费使用情况进行监督等，确保经费使用效率的提高。要积极推进“高等教育拨款咨询委员会”的建立，充分发挥其监督作用，无疑对突出政府的监督责任，促进高等教育资源配置公平起到积极和重要的推进作用。

（四）处理好政府与市场的关系

高等教育是一种准公共产品，促进高等教育资源配置公平，政府在起主导作用的同时，也要充分发挥市场的作用。具体来讲，首先，市场是高等教育经费来源的有效补充。发达国家高等教育市场化，激活高等教育的同时，获得了大量的社会资金。虽然发达国家市场化的做法并非适应我国国情，但是高校应该积极适应市场的趋势，通过提供技术及服务等方式，筹措更多的经费。其次，市场可以促进高校间对资源的公平竞争，提高高等教育质量。再次，按照市场需求培养人才，决定影响资源配置的方向，能够提高高等教育投入的产出效益。这些充分表明市场在促进高等教育资源配置公平中也会起到一定的作用。

充分发挥政府在高等教育资源配置中的主导作用，并处理好政府与市场的道经，不仅可以增加高等教育投入，合理配置高等教育资源，提升资源利用率，提高投入产出效率，而且对于更多人平等地接受高等教育，公平地享有高质量的教育资源，培养更多具有竞争力的人才，具有十分重要的意义。

［1］教育部.2013年全国教育事业发展统计公报［EB/OL］.http：//www.moe.edu.cn/.

［2］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［M］.北京：人民出版社，2012.

［3］高金岭.教育领域现代产权理论应用的几个基础问题考察［J］.广西师范大学学报：哲学社会科学版，2012（48）：5-7.

［4］李文良.西方政府管理高等教育公共资源的职能定位［J］.国家教育行政学院学报，2009（3）：92-95.