教育公平“：特岗计划”的理论基础和价值取向*

高闰青

（河南焦作师范高等专科学校，河南 焦作 454001）

公平自人类产生利益分配时就被提上了议程。“社会如果不设置差别境界而引发竞争，必然缺乏动力源；而有了差别而无公平，动力源就会枯竭。竞争只有在公平的条件下才是合理的，直接关系到社会凝聚力的有无，是和谐社会的内在要求”。[1]教育，随着人类社会的形成而诞生，是在人类生活和劳动过程中发生，并逐步发展形成的一种有目的、有计划的活动。而教育公平正是在教育形成和发展的活动过程中产生并最终成为人类不懈追求的。“特岗计划”（“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”的简称）是中央对中西部地区农村义务教育的一项特殊政策，通过公开招募高校毕业生到中西部“两基”（“基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲”的简称）攻坚县农村义务教育阶段学校任教，引导和鼓励高校毕业生从事农村教育工作，逐步解决农村师资总量不足和结构不合理等问题，提高农村教师队伍的整体素质，促进城乡义务教育均衡发展。[2]该计划从2006年起，用5年的时间，分批实施，所需资金由中央和地方财政共同承担，以中央财政为主。特设岗位教师实行公开招聘，聘期3年，合同管理。无论从政策本身还是出台背景来看，该政策无疑是以教育公平作为其理论基础和价值取向的，是我国在推进教育公平进程中一项加强农村师资队伍建设的新举措，是补充农村师资队伍的有效机制，是促进教育公平的新支点。

一、教育公平的内涵

公平是人类社会具有永恒价值的基本理念和行为准则。在人类历史发展的长河中，对公平的追求与向往是大多数人梦寐以求的理想和目标。但公平是对客观存在的人们之间关系的一种反映。不同的社会形态中公平的内涵不同，不同的人有不同的公平观。在韦氏英文大辞典中，公平主要有两种含义：一是相当于均等(equality)，其意为处于相等的状态下；二是根据自然所获得的公正。由韦氏英文大辞典引申公平字义，隐含人人有机会应获相等的安排，而且是在尊重自然法权之下，以求取公正(justice)的结果。

随着社会的发展，“公平”越来越多地被视为社会制度的首要价值。美国约翰·罗尔斯提出的“作为公平的正义”最具影响力。“所有的社会基本善——自由和机会、收入和财富及自尊的基础——都应被平等地分配，除非对一些或所有社会基本善的一种不平等分配有利于最不利者。”[3]（303）他认为，在正义的概念中，公平是最基本和最重要的观念。同时，他又提出了著名的正义两原则：即平等地对待所有人，用于处理公民的政治权利的“平等自由原则”和用于处理有关社会和经济利益问题的“差别原则”和“机会公平原则”，它突出了在不公平的社会现实中，为处境不利者提供机会或利益的“补偿性”。主要有三个方面的内涵：（1）每个个人有获得最广泛的、与他人相同的自由；（2）应使社会中最少受惠者获得最大利益；（3）人所获得不均等待遇的职务、地位应该对所有人开放。[3]（3-56）每个人的天赋和社会起点不一样，用“补偿”的办法来“消除”这种差异，即采用帮助最低起点的方式——“为了平等地对待所有人，提供真正同等的机会，社会必须更多地关注那些天赋较低和出生于较不利的社会地位的人们”。[3]（101）这个观念就是以平等为出发点，用“差别原则”和“补偿原则”帮助弱势群体改变不利地位，是罗尔斯公平理论鲜明的价值取向。

教育公平是社会公平的重要组成部分，它是指每个社会成员享有同等的受教育机会和资源配置的权力。教育公平是整个社会公平问题在教育领域的集中反映，是实现社会公平的重要基础，是人类公平正义的永恒追求和理想。追求教育公平是人类社会古老的社会公正观念，是教育发展的基本价值理念，寄予了无数代人的不懈追求和殷切期望。孔子的“有教无类”、孟子的“幼吾幼，以及人之幼”、西方柏拉图和亚里士多德关于实施义务教育和通过法律保证公民的受教育权利，都是对追求教育公平的深刻阐述，是对人接受教育机会均等的权利的追求。1948年联合国通过的《世界人权宣言》即规定“人人都有受教育的权利”。教育机会均等的目的是为了使所有的人能够享有接受教育的机会，意味着通过教育制度本身使任何自然的、经济的、社会的或文化方面的低下状况，都应尽可能得到补偿，从而改变处于弱势社会阶层的教育状况。

教育公平既是对社会现实的一种反映，也是对社会现实的一种超越。自古以来，教育就是一种社会“调节器”，它使人们都有公平晋升的台阶，具有促进社会公平的功能。“在社会客观存在经济、社会地位等方面巨大不平等的情况下，教育给人提供公平竞争、向上流动的机会，帮助弱势者摆脱他出身的那个群体的局限，能够显著地改善人的生存状态，减少社会性的不公平。因此可以说，教育一方面在社会流动、社会分化中具有‘筛选器’的功能；另一方面又具有‘稳定器’、‘平衡器’的功能，被视为实现社会平等‘最伟大的工具’”。[4]（4）就中国的教育来说，从古至今都有“学而优则仕”之说，它是社会底层人们向上流动的最重要的机制和契机，它引导人们形成这样的价值取向：教育可以提供给人们改变自己命运的机会。由此看来，教育公平就显得尤为重要。

罗尔斯对社会公平的论述为我们理解教育公平奠定了理论基础。“受罗尔斯正义学说的影响，理论界对于教育公平问题的研究，集中于探讨正义三原则在教育公平领域的体现，而且一般采取胡森所提出的起点公平、过程公平与结果公平的分析框架：起点指入学机会，过程指教育条件，结果指学业成功”。[5]尽管仁者见仁智者见智，但大部分的学者都认为教育公平“是人们根据对教育平等事实状况的主观体验所作的一种主观评价”。[6]包括教育资源配置、教育机会供求及利用状况，呈现出平等、差异和补偿性特点，其目的主要是通过教育制度的补偿，改变处于不利地位的社会阶层的教育状况。

二、教师队伍建设是教育公平的根本

经济发展，教育先行。教育公平，教师是根本。国家的强盛、经济的发展，归根到底取决于科技创新，而科技创新依靠人才。只有大力发展教育事业，培养大批掌握先进科学技术的人才，加速科技成果向现实生产力的转化，切实把经济建设转移到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来，才能实现国民经济的转型发展。美国贺拉斯·曼宣称：“教育是实现人类平等的伟大工具，它的作用比任何其他人类的发明都大得多。”[7]实现教育公平，推动教育发展，可以促进国民素质的提升，人际关系的和谐，社会秩序的稳定，社会环境的优化，生存状态的改善，从而促进社会公平的实现。

教育资源的配置是教育公平的重要体现和衡量尺度。从教育经济学的角度讲，教育公平就是教育资源配置公平。1967年美国人权委员会发表的《公立学校的种族隔离》指出：“充足的教育资源虽然不是达到教育机会均等的充分条件，至少是必要的条件。”[8]然而，在当今社会，教育资源配置上存在很大的差距，特别是城乡之间、区域之间和学校之间，这个问题越来越多地引起人们的广泛关注。在教育资源中，人力资源即师资队伍，是第一资源，是最重要的资源。没有教师，就没有教育活动。因为教师是知识传授的主体，学校教育活动的所有内容都是通过教师来实施的。教师的水平直接决定着教育的质量和效果。当前，各地虽在着力推进义务教育均衡发展，但区域之间或区域内义务教育的差距仍然存在，究其原因，主要还是师资问题尚未得到有效解决。所谓的师资问题，主要有三个方面，“一是师资队伍总体水平，尤其是名师总量与社会对优质教育资源的需求不相适应；二是现有优质师资配置，在城乡、区域、校际严重失衡，有名望的教师几乎‘扎堆’于当地重点中小学；三是乡村学校、薄弱学校本来就捉襟见肘的师资还面临着学科、年龄、梯队等结构性失衡的‘内伤’”。[9]教师资源分配不均导致的“择校热”旷日持久，而其实质上是“择师热”，择的就是教师的水平。

教师的水平决定着教育的质量。培养符合时代要求的高素质人才，令人满意的教师队伍不可或缺。可以说，在国家富强、民族复兴、人民幸福的道路上，教师是先进生产力的开拓者，更是民族素质提高和社会主义精神文明建设的奠基者。在物质文明和精神文明建设的两个维度上，教师成为奠基中国现代化大业、铸就人力资源强国的必要因素。温家宝总理在2008年9月9日征求基层教师对制定《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（以下简称《纲要》）的意见时指出，“教师是阳光下最光辉的职业”，“教育大计，教师为本”，“办好教育，教师是关键”。[10]确实如此，教师教育的发展水平直接关系到各类教育特别是基础教育的质量，关系到未来教师的培养与教育家的造就，关系到义务教育均衡化与教育公平的实现，关系到中华民族的伟大复兴。我国教育改革的重点是基础教育，改革的难点是体制改革和政府职能转变，改革的关键点是教师队伍建设，而教师队伍建设是实现教育公平的根本保证。

三、农村师资队伍建设是教育公平的关键

“基础不牢，高筑不稳”，基础教育公平是教育公平的前提和基础。而基础教育的主阵地在农村。任何一个国家要实现现代化，农村教育都具有基础性、全局性的重要作用。农村人口众多，他们受教育的程度决定着一个国家教育的整体水平。要提高一个国家的教育水平，必须先从农民抓起。[11]目前，我国9亿以上的人口是农民，实现全面建设小康社会最艰巨最繁重的任务在农村，而实现农村小康的关键在于发展农村教育。农村教育是农村的希望，农村教育事业的发展对于推进新农村建设和新型农业现代化的进程与全面建设小康社会具有决定性的作用和影响。温家宝总理曾指出：“今天广大农村的亿万在校生，正是明天国家建设的主力军。如果不把农村教育办好，不努力提高农村人口的文化素质，要实现经济社会协调发展、城乡之间协调发展……就是一句空话。从这个意义上说，农村教育直接关系全面建设小康社会和现代化目标的实现。”[11]可以说，农村教育是建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会的重要内容，在构建现代国民教育体系和建设学习型社会中具有十分重要的地位，在全面建设小康社会中具有基础性、先导性、全局性的重要作用。加快农村教育的发展步伐，使广大农民群众的子女享有接受良好教育的机会，是实现教育公平和社会公平的一个重要方面。

改革开放以来，经过各级政府和社会各界的不懈努力和实践，我国农村教育改革成效显著，农村教育事业取得了长足的进步，这就给农村教育公平的逐步实现打下了坚实的基础。但与农村经济改革的不断深入相比，农村教育的发展与其不太相称，存在着许多不适应农村经济社会发展和农民群众教育需求的现实问题，其核心就是农村教育公平，这已经成为影响农村教育发展中最突出、最迫切需要解决的问题。[4]（5-11）农村教育与城市教育的差距是我国目前教育不公平的最突出表现之一。加快农村基础教育，保障农民享有接受优质公平教育机会，提高农业人口素质，是稳定农村社会秩序，发展农村科技文化，建设和谐社会必然选择。正如温家宝总理所指出的:“我们要力争用十年左右时间，基本完成义务教育均衡发展，使教育资源更多向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，确保每个适龄儿童少年不因家庭经济困难等原因而失学。”[10]

百年大计，教育为本；教育大计，教师为本。造就一支师德高尚、业务精湛、结构合理、充满活力的高素质专业教师队伍是整个教育事业发展最重要的基础性工作。教师是教育的关键，教师素质尤其是农村教师的素质，是影响中国教育品质的重要因素。这是由我国特殊的国情决定的。目前，我们九年义务教育阶段专任教师有900多万名，农村教师占75%，他们是农村教育发展的主力军。在一些较为落后偏远的乡村，教师不仅是科学文化知识的传授者，也是人类文明的传播者，还是提高农民劳动技能和创业能力的承担者，是农村教育和社会发展的灵魂。陶行知先生当年所发出的“全民族的命运都掌握在小学教员的手里”的感言，仍然是当前农村教师在我国经济社会发展和民族进步中所发挥的作用和所处地位的真实写照。在我国广大农村学校，尤其是经济欠发达的中西部的农村学校里，教育资源十分匮乏，学生所拥有的人力性教育资源只有学校里的教师。尤其是在一些人口比较稀少的山区，教师是这些学生的一种不可替代的极其重要的教育资源。农村教师的师德修养、知识水平和教学能力，是影响农村学生全面发展的十分重要的因素。所以，提高农村教师的师德修养和专业能力，在促进农村基础教育公平中具有十分重要的意义。可以说，在农村学校里，没有高素质的农村教师，就不可能有高质量的农村教育，实现教育公平的理想也只能沦为空谈。

长期以来，农村教师队伍建设一直是影响农村教育发展乃至社会发展的突出问题。由于城乡经济的差距，农村教师队伍建设出现流失严重、难以吸引高素质人才补充农村教师队伍、教师的专业发展受限制等问题，城乡教育的差距也十分明显。农村师资的相对薄弱,显然是城乡教育不公平的很重要的一个方面。正如《纲要》中强调的：“教育公平的重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体，根本措施是合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距。”可以说，促进教育公平，全面提高教育质量和办学水平，重要的是要加快农村教育的发展，实现教育资源的均衡配置。因此，必须加强农村教师队伍建设，积极探索建立提高农村教师队伍整体水平的新机制、新办法，解决农村教师队伍建设面临的突出问题。只有建设一支高水平高素质的农村教师队伍，才能促进农村基础教育的快速发展，缩小城乡教育的差距，从而进一步促进教育公平。

四、“特岗计划”是补充农村教师队伍的有效机制

20世纪末，除了中西部部分农村地区尚未达标外，我国基本实现了“两基”目标。2003年，全国农村教育工作会议明确了“把农村教育作为教育工作的重中之重”的战略地位，要求“加快推进‘两基’攻坚，巩固提高普及义务教育的成果和质量”。通过社会各界努力，到2005年，全国实现“两基”的地区人口覆盖率进一步提高，达到95%以上。[12]尽管如此，城乡之间义务教育水平的差距十分明显仍然是一个不容忽视的客观事实，农民群众对优质教育的渴求与农村优质教育的稀缺日益成为突出矛盾，农村教育由“有学上”向“上好学”转变，师资队伍建设无疑是农村教育渴求的最重要的教育资源。尤其是农村教师的现状不容乐观，边远地区教师数量不足、农村骨干教师严重不足、农村部分学科教师紧缺等仍是农村师资队伍建设的主要问题。据中西部9个省(自治区)的学校数据统计，2006年，3万多所村小的班师比平均仅为1∶1.3，4万多个教学点的班师比平均仅为l∶1，远低于全国小学1∶1.9 的平均配置水平，农村教师严重不足；[13]（128）全国农村小学、初中教职工人均年工资收入分别仅相当于城市教职工的68.8%和69.2%，工资收入水平城乡差距大，优秀教师难留住。[14]据调查，2006年，全国有508个县平均超过5所小学才有1名外语教师，西部地区农村小学平均10所学校才有1名音乐教师，中西部地区、边远贫困地区初中音乐、美术、信息技术3门学科教师平均每校都不足1人。这种“结构性缺编”的直接后果，直接导致部分学校无法正常开设国家规定的课程。[13]（129）教师数量短缺、教师整体素质偏低、工资待遇较差、新教师补充困难等诸多问题已成为制约农村特别是西部农村基础教育发展的主要“瓶颈”。可以说，这是国家“特岗计划”政策出台的主要社会背景。

2006年，首批“特岗计划”在西部地区实施，掀起了加强农村教师队伍建设的高潮，取得了显著成效。截至2009年，首批招聘的“特岗教师”留任13407人，占服务期满时仍在岗教师的 88.7%，[13]（130）覆盖 500 多个县，6400 多所学校。[15]但是，截至2009年，全国小学共有234502名代课教师，农村小学占87.17%，而西部农村小学就占了36.27%；2009年，我国东中西部地区农村教师高级职称比例小学分别为57.18%、51.8%和38.7%，农村初中分别为53.75%、51.08%和34.66%，西部地区农村小学和初中教师高级职称所占比例比东部地区低约 19 个百分点。[13]（128）在总结“特岗计划”前期所取得成效的基础上，根据我国农村教师队伍建设的实际情况，2009年，“特岗计划”在我国中西部地区大范围实施，实施范围扩大到中西部地区22个省（自治区、直辖市）的国家扶贫开发工作重点县。在国家“特岗计划”的引领下，各地出台了各具特色的地方“特岗计划”及其配套政策，加强农村教师队伍建设，吸引了大量高学历、高素质人才充实到农村义务教育的队伍中来，有力地改善了农村教师队伍结构，为农村基础教育的改革发展提供了人力资源和智力保障，对提高农村教育质量、巩固“两基”攻坚成果、推动城乡教育均衡发展、促进教育公平起到了积极的作用。[16]

目前看来，“特岗计划”以教育公平为其理论基础和价值取向，是一项颇具匠心的开创性政策设计，不论是在经费投入、编制管理，还是教师招聘的条件，都将惠及农村教育，逐步补充教师队伍，优化师资队伍结构，提高农村义务教育质量。它开辟了提高农村中小学师资水平的新途径，找到了解决中西部地区（尤其是广大农村）师资匮乏问题的有效补充机制和推进城乡义务教育均衡发展的新举措，成为进一步促进教育公平的新支点。[16]

[1]胡传明，张冬平.教育公平：破解城乡代际继承效应的关键——关于推进教育公平的思考[J].南昌大学学报（人文社会科学版），2007（5）：143-147.

[2]教育部，财政部，人事部，中央编办.关于实施农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划的通知[Z].教师[2006]2号.

[3][美]约翰·罗尔斯，何怀宏，等.正义论[M].北京：中国社会科学出版社，1988.

[4]杨东平.中国教育公平的理想与现实[M].北京：北京大学出版社，2006.

[5]陈勇志，邓云洲.西方经济学视野中的教育公平[J].广州大学学报（社会科学版），2004（4）：82-87.

[6]劳凯声.变革社会中的教育权与受教育权：教育法学基本问题研究[M].北京：教育科学出版社，2003：121.

[7][美]J·S·布鲁贝克.高等教育哲学[M].杭州：浙江教育出版社，1987：66.

[8]高建民.美国基础教育财政发展史研究[D].保定：河北大学博士学位论文，2004：7.

[9]詹宇生.均衡师资：除应急外，尚须长久之计[N].中国教育报，2012-01-30.

[10]国务院办公厅.温家宝主持五次座谈会征求对教育改革和发展建议[EB/OL].中央政府门户网站(www.govcn)，2010-02-07.

[11]温家宝.一定要把农村教育办得更好[N].人民日报，2011-09-09.

[12]2005年全国教育事业发展统计公报[EB/OL].2010-5-20.

[13]教育部新闻办公室,中央教育科学研究所.对话教育热点（2010）[M].北京：教育科学出版社，2011.

[14]国家教育督导团.关于对江西等六省(自治区)中小学校长教师管理情况专项督导检查公报[N].中国教育报，2006-4-3.

[15]杜飞进，等.促进公平不动摇——我国义务教育均衡发展的实践与思考[N].人民日报，2012-4-23.

[16]高润青.“特岗计划”：促进教育公平的新支点[J].教育研究与实验，2011（6）：12-16.