睢县农村土地纠纷处理调查与思考

□睢县国土资源局局长 李保刚

睢县，位于河南省东部，隶属于商丘市，辖区内8个镇、12个乡，554个行政村，人口86万，土地总面积920.30平方公里，农业人口占全县人口的80%以上，是典型的农业大县。近年来，随着经济社会的快速发展，土地供给与需求的不平衡性日渐凸显，土地的稀缺性和土地价值的提升，使农村涉土矛盾纠纷（以下简称“土地纠纷”）问题成为当前群众关心的热点、难点问题，也是各级政府和主管部门最头疼、最棘手、最难解决的问题。如何充分利用法律法规，结合人性化调处理念，把握调处技巧，建立综合调处机制，妥善处理土地纠纷，化解社会矛盾，做到案结事了，促进纠纷双方和谐共处，是纠纷调处工作者努力探索的重要课题。

土地纠纷形成的原因

农村涉土矛盾纠纷，常常涉及多人利益，处理时稍有不慎，很容易引发群体事件。因此，解决农村土地纠纷已成为目前乡村两级工作的重头戏。形成土地纠纷的原因总体上可以分为三大类：

一是村集体或村干部对村民利益的侵害。有的村干部素质不高，工作责任心不强，在农村土地承包合同的订立中手续不完备，造成不必要的失误，履行中又漠视农民权益，成为纠纷产生的重要因素。二是村民对村集体利益的损害。有的村民未按约履行承包合同造成纠纷;有的不遵守合同约定，故意拖欠承包费，制造各种事端；有的擅自改变土地用途，违反合同约定破坏土地资源，损害集体的利益。三是村民之间的土地利益纠纷。有的村民依仗各种势力，强行挤占他人土地;有的村民在耕种自己的土地时，侵犯了其他村民的利益。在村民土地纠纷中最多的是地界纠纷，这种纠纷大多由于涉及人员多、情况复杂而难以解决。

解决土地纠纷的主要方式

我国现行的土地纠纷解决方式主要有自行协商、调解、行政处理和行政复议以及行政诉讼等，这几种途径各有优缺点，互为补充。

（一）自行协商。自行协商是指纠纷双方依靠自身的力量，在平等、自愿的基础上，通过协商和平解决纠纷的方式。自行协商一般不需第三方的介入，无须严格遵守法律规范和程序规范，这是一种最为平和的纠纷解决方式。如果土地权属争议涉及的是一般性纠纷，自行协商应该是一种充分体现当事人意愿的纠纷解决方式。但是，与一般性纠纷不同的是，土地权利是一种非常特殊的权利，有些土地纠纷不可避免地会涉及国家的土地法律法规和政策，因此，在当事人协商解决土地权属争议时，其处分权应受到一定限制，不能与法律相抵触，而且应得到政府的确认。

（二）调解。纠纷双方当事人将争议提交给第三方，由第三方协调、说服并帮助双方进行协商，以达成解决纠纷的目的。主要是指人民调解委员会的调解和乡镇或县级政府的调解。调解虽然也要以双方自愿为基础，但与当事人自行协商相比，调解委员会或者政府主持的调解，更有利于为争议双方提供沟通与协商的气氛和条件，有利于促成纠纷的顺利解决。

（三）行政处理和行政复议。行政处理与行政复议是行政机关行使公权力处理土地权属争议的行为。土地问题带有很强的政策性，历史遗留问题、政策变迁引起的问题较多，牵涉土地方面不同时期的法律，较为复杂，行政机关在处理土地纠纷方面具有“专业对口”的优势，由行政机关直接处理土地权属争议，程序简便、快捷，纠正错误相对及时、彻底，成本投入相对较低。

（四）行政诉讼。相对于行政处理与行政复议，行政诉讼更加客观、中立和公正，也更有利于保护当事人的合法权益，但行政诉讼的缺点是成本较高，而且由于法定程序的原因，有时解决问题需要的时间较长。

睢县处理土地纠纷的主要做法

（一）按照“尊重历史，面对现实，有利生产、方便生活”原则处理土地纠纷。一是“尊重历史”原则。认真审查争议各方当事人所提供的土地所有权或使用权的批准文件和确权证明，采信那些反映真实情况的证明文件作为处理案件的依据。二是“面对现实”原则。在双方当事人都不能提供有效的权属证明文件时，或者虽有权属证明文件，但该文件不能正确反映真实情况，土地权属出现交叉、重叠等现象时，在认真审查权属证明的同时，应当认真调查争议土地权属的历史及来源和实际使用状况，按照实际使用状况进行调解和处理。三是“有利生产、方便生活”原则。处理过程中，仅仅按照“实际使用状况”进行确权还是不够的，有时还需本着“有利生产、方便生活”的原则进行调处，特别是在一宗土地出现交叉使用和共同使用的情况下，更应本着此原则进行调处。

（二）按照“重调解，轻处理”原则处理土地纠纷。《土地权属争议调查处理办法》第二十三条规定：国土资源行政主管部门对受理的土地纠纷案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解。处理土地纠纷，调解是必经程序，应当把调解作为解决争议、化解矛盾的重要手段。一是调解可以化解矛盾、减少双方敌对情绪，维护社会稳定。二是调解可以减少不必要的诉讼费用开支。处理土地纠纷，在双方自愿的基础上，达成调解协议，既可避免争议当事人不服政府作出的处理决定提起行政诉讼，又能减少诉讼费用开支。三是调解可以节省政府资源。争议案件调解结案，当事人双方不再提起行政诉讼，在很大程度上节省了政府人力、物力的支出，提高了政府的办案效率。

（三）严格按照“法律、法规和规章为依据”原则处理土地纠纷。一是严格按照法律、法规及规章所规定的程序办案。《土地权属争议调查处理办法》对处理土地纠纷案件规定了严格的办案程序，在实际操作中应遵照执行，避免因程序违法或瑕疵造成行政诉讼败诉，影响政府的形象和办案效率。二是适用法律、法规及规章的有关规定必须准确无误。土地纠纷案件错综复杂，有的时间久远，牵涉以前党的有关政策及以前处理纠纷的有关规定，这就要求在具体操作中，在必须认真弄清土地权属的来源和历史演变情况的同时，正确把握法律、法规及规章的真正内涵，这是正确适用法律、法规及规章的重要条件。三是在具体操作中，在法律、法规所许可的范围内灵活应用。土地纠纷案件千差万别，每个案件具体适用法律、法规也不可能完全相同，所以，在实际操作中，应当根据不同的情况，具体分析，在法律、法规许可的范围内灵活应用。

（四）建立“网格化管理”和“六位一体”机制处理矛盾纠纷。一是建立“网格化管理”机制。我们在全县建立了21个信访信息站，各乡镇国土资源所所长为信访专干，在全县聘任583名村级土地协管员，对554个行政村进行全覆盖，并引导、激励村级土地协管员积极参与土地信访工作，充分发挥协管员人熟、地熟的一线屏障作用，建立起县、乡、村、组四级信访信息网络，进行网格化管理，做到定期排查、日常排查相结合，对信访苗头及时发现、及时化解，突出“早（早发现）、快（快处理）、巧（方法活）”，做到“小事不出村，大事不出乡镇”，将矛盾纠纷苗头消除在萌芽状态。二是构建“六位一体”信访接待调处工作机制。加强“源头预防”，把涉土信访问题解决在首办环节；实施“承诺稳访”，有效地稳定信访人的情绪，同时强化办案人员的责任感；实施“联合接访”，在坚持“一把手”负总责、领导包案的基础上，形成有关业务部门各负其责、各司其职的“大信访”格局；实施“协调处访”，动员、协调、依靠各部门的力量，形成共同处理涉土信访案件的合力；强化“信息管访”，整合信息管理的资源，及时掌握涉土信访动态；实现“督察结访”，加大对涉土信访案件的督察力度，促使“案结事了，息诉罢访”。

妥善处理土地纠纷的建议

（一）因地制宜、大事化小。对于村民之间或村民与村集体之间发生的土地纠纷问题，如果不妥善处理，小纠纷又往往会升级为与土地相关的大案件甚至刑事案件。此类案件看视简单，但如果只是就事论事地解决却相当棘手；如果完全死搬硬套政策与法律，解决起来就会很复杂。解决这样的纠纷的根本原则是因地制宜、切合农村实际。只有了解纠纷的内在原因和当事人纠纷以外的原因，调动村级因素尤其是地缘和人缘因素，以合情合理、大致均衡、顾及双方面子为目标才容易化复杂为简单，解决纠纷，平息矛盾。

（二）多管齐下、综合调处。完善的纠纷解决机制是农村土地纠纷解决的有效途径和手段。由于土地纠纷源于多个层面，只靠基层的调解工作远远不够，应当尽快完善农村土地纠纷解决机制，实现农村土地纠纷多管齐下、综合解决。一是司法机关和乡镇政府要加强对农村基层调解组织的业务指导，强化基层调解，充分发挥基层调解组织在调解农村土地纠纷中的作用。二是建立和完善县级土地仲裁工作机构，充分发挥土地仲裁机构的作用。三是加强司法部门在涉及农村土地纠纷案件的审理中的监督，体现司法公正，保障村民和村集体等利益主体的合法权益。四是强化农村法制宣传工作，提高农民的法律意识和法制观念，自觉守法、护法，使其自觉运用法律武器保护自身的合法权益，从而有效防止各种土地矛盾纠纷的发生。

（三）标本兼治、治本为主。大量的涉土纠纷，存在着诸多的历史原因和客观原因。由于存在问题的时间较长，事件相关证据难以查找，甚至有的事件证据已经不在了，往往导致一些土地纠纷处于“难以理清事实、难以核对证据、难以依法解决”的三难境地。因此，对于大量的农村土地纠纷的根本解决应当是标本兼治，治本为主。一是规范农村土地流转及承包等行为。加大对涉及村民利益的各种土地使用行为的监督力度，重点审查在使用过程中需要订立的相关协议，以此减少因协议不完善和操作不规范带来的土地纠纷，这是减少农村土地纠纷成因最有效的治本之法。二是规范村级档案工作管理。村级档案是当前一个薄弱的环节，直接制约和影响着农村土地纠纷的解决。有的村级档案丢失，导致土地纠纷事出有因、查无实据的情况比比皆是。因此加强村级档案管理，形成完整的村级档案保管、交接制度是解决村级土地纠纷的有效保障。三是定期开展村级土地纠纷隐患排查化解。对发生时间较长、村级相关记录不完整、涉及村民比较多、存在历史争议的土地问题及时补充有关手续，澄清有关事实，搜集相应证据，做好相关记录，力争将问题解决在萌芽状态，消除问题发生的内在因素。