探索社会管理规律 加强创新社会管理

庄 祺

（中共中央党校研究生院，北京100091）

一、社会管理的历史演进和规律性

加强和创新社会管理，首先对社会管理有一个比较科学和符合实际的认识，然后才能提出比较可行的改革措施和方案，继而在实践中检验它，修正它，完善它，使社会管理走上良性轨道。

在认识社会管理过程中，不仅需要从当前的管理现状中发现存在的和可能存在的社会问题，做相对静态的分析；而且需要考察其在历史上的演进和变化过程，发现其符合实践需要和已不符合社会实践需要的地方，做相对动态的分析。因为社会管理本身不是一个独立的封闭的客体，而是由人的活动构成的历史过程，人本身特别是处于社会权力核心的阶级或阶层对一定社会条件下的社会现实的认识是其选择社会管理模式的主要依据。社会管理模式一旦选择并实施，就具有相对的稳定性，某种社会管理模式在其基本框架内甚至能够保持长期的历史过程，从中国历史发展来看，这个特征尤为明显。从一种管理模式成功转入另一种管理模式，往往源于较深刻的社会变化，总结历史上社会管理模式转变的经验对于我们加强和创新社会管理可以提供借鉴。

中国古代官僚制度的演变有着悠久的历史，并且保持着很好的继承和发展。在形成国家之前，正像马克思所说的那样：人的依赖关系（起初完全是自然发生的），是最初的社会形式，在这种形式下，人的生产能力只是在狭小的范围内和孤立的地点上发展着［1］。原始氏族条件下，人与人之间的关系依靠自然的纽带即血缘关系而维系着。随着原始社会的解体和奴隶制国家的建立，国家制度在原始血亲宗法基础上有了进一步的发展，并保留了这一传统，而这一传统在之后的整个古代中国历史发展中都有着明显的痕迹。

从第一个奴隶制王朝夏建立起，经商、周两个朝代漫长的历史发展，建立在血缘关系上的宗法制和以父权制为核心的家长制相结合，构成了国家组织的主要管理模式，在这种制度下，王是一个国家的最高统治者，按照血缘关系的亲疏远近来分配贵族的权力、土地等资源，同样，得到分配的贵族也按照相同的原则进行再封，进而在全国形成了一个金字塔式的宗法政治系统，大大小小的贵族们既是血缘宗族的家长，又是各个封地的官长。因此，中国的国家机器从一产生起就具有强烈的血缘宗法性和专制性特点。

进入春秋战国之后，由于政治、经济、军事等方面在各诸侯国之间发展的不平衡和矛盾加剧，各诸侯国在维持原有血亲宗法制的基础上对国家管理制度进行了不同程度的变革和调整。战国末期随着新兴地主阶级的兴起，各诸侯国在变法中推行郡县制和军功爵制，宗法分封制与世卿世禄制度受到较大削弱。秦始皇统一六国后在全国废除分封制，设立郡县制，建立了中央集权的官僚体制，皇帝是一个国家权力的授予者和所有者，贵族也只有被授予官职才能依职执掌政事。秦王朝以后的两千多年封建社会中，各个官僚机制虽然不尽相同，但基本统治理念没有发生根本变化。

在历史发展中，因为种种原因，某些新的社会阶层进入官僚体制，也使国家管理模式发生变化，随着隋唐科举制的确立，制度化的官僚制度重新确立并成熟起来。中国古代官僚制度虽然在具体组织形式上高度发达，但以血缘宗法性和集权性为特点“家天下”的管理理念始终占有重要地位。这种官僚体制，一方面有利于提高和强化国家机器对社会的控制与调节功能，一定程度上促进了中国封建社会的长期持续和经济社会的发展，由血亲宗法关系构成的大家庭能在剧烈的社会变革中生存下来，并能很好地保存、继承原来的文化传统，这就为中国历史的连续性提供了很好的保障；另一方面，随着国家机器的完善，统治者如果不能理性运用手中的权力，则容易成为社会生产力和生产关系变革的障碍，阻碍社会的前进。

近代以来，西方的政治、军事、文化猛烈地冲击着中国传统的政治思想基础，伴随着最后一个封建王朝清朝的覆灭和辛亥革命，中国也走上了探索现代国家政治的道路。经过新民主主义革命和社会主义革命之后，中国共产党建立起了中国历史上第一个人民共和国，并借鉴苏联经验，以人民主权为指导建立国家机关，形成鲜明的特色：国家的领导力量是中国共产党；国家机关是按照民主集中制原则建立的；人民代表大会是最高权力机关，立法和行政的统一。列宁曾说：对于俄国无产阶级来说，人民创造的苏维埃就是最好的国家类型，“新的最高民主类型”［2］，指的就是这种类型。

从新中国的成立到社会主义改造的完成，从阶级斗争为纲到以经济建设为中心，从计划经济模式到社会主义市场经济模式的成功转变，从关起门来搞建设到改革开放的不断深入，中国共产党的历次重要的成功改革打破了改革难成功的怪论，改革成功的原因有很多，但最核心因素就是形成了以强有力的中国共产党为核心的社会管理模式。

政府的社会管理有没有一个规律性？从历史上来看，政府的社会管理有着很大的差别和人为色彩，因此也就有着很大的随机性和偶然性，但透过表面现象，我们可以看到虽然每一次转变的过程和原因都不尽相同，但根本的驱动力却是基本相同的，那就是社会生产方式变革的需要，每一次转变都是为了更好地保护、解放生产力，更好地维护和完善社会生产关系，简单来说与经济发展状况和管理水平是密切相关的。经济发展状况和管理水平一方面决定了社会结构的总体特征；另一方面也决定了社会管理的方式。随着经济社会的不断向前发展和新的科技成果运用，社会结构慢慢发生变化，继而开始或快或慢的转型过程，当社会结构转型或变迁到了一定的程度，就会直接影响到社会管理，从而要求对不合理的社会管理手段、方式等做出相应的改变，这也正是社会管理创新的源泉和直接原因。

二、新时代背景下社会管理面临的挑战

1.信仰缺失问题比较明显。进入21世纪，全球性问题日益明显，不仅体现在生态、人口、资源、环境等领域，在思想领域亦是如此，信仰危机已经是许多国家面临的共同问题。中国在参与全球化的过程中，出现了人民群众思想多元化、异质化的现象，信仰缺失不但在普通民众中存在，在广大党员干部中也存在。个别大众传媒甚至一些主流媒体为了实现商业利益，也经不起资本的腐蚀，追求“眼球”效益，求怪异，求新颖，不断将非主流作品推进人们的视野；人们在价值观问题上，甚至对基本的道德伦理是非难判断。此外，一些理论学者有意淡化、无视对马克思主义的研究，或是将马克思主义只看作西方哲学理论的一个代表，看似以某种历史主义的视角来“公正”解构马克思主义，实际上是缺乏马克思主义修养和自信的表现，不懂得如何将马克思主义精髓与具体时代结合起来，抄袭各类思想以掩盖自身不足，这些因素无疑都给社会管理带来巨大挑战。

2.社会管理因循守旧现象普遍。2008年的金融危机之后，一场以绿色、智能和可持续为特征的新的科技革命和产业革命在世界各主要经济体中进行着角逐，依靠科技、制度和管理创新来创造新的经济增长点和新的发展方式被越来越多的人认同。在各种因素的共同作用下，全球产业结构的转型客观上影响了社会本身的结构，新的思想理念、社会组织也快速发展起来。党的十六大以来，伴随我国各领域改革的不断推进，社会构成、社会运行、社会管理都在不断地发生变化，现行的社会管理理念、组织、形式、手段、方法等难以适应社会经济快速发展的要求，社会管理的体系、制度、机制不完善、不健全。例如，一些地方官员畏惧新媒体条件下人民群众的质疑，为了维护自身利益，有些做法类似愚民教育。特别是广大农村地区，不少地方社会管理理念的落后，管理手段的粗暴，管理方法的不民主，与人民群众对社会管理创新的期待、要求还有较大的差距。甚至在某些地方有些政府部门在利益的驱动下，无视群众利益诉求，不依法办事，导致各类群体性事件频发。

3.城市和农村双重管理难题。当前，城市的发展非常迅速，特别是一些大城市的发展更是如此，但伴随城市的发展中工业化步伐的扩张，也出现了城市同质化、空气污染严重、能源资源短缺、交通拥堵，社会安保成本激增、房价高涨、农民工子女的随迁上学等诸多问题，而面对这些新问题，有的地方政府没有良策，只能被动应对，有的甚至任其发展，从中牟利。在我国三农问题愈加凸显，由于农村青壮劳动力大量融入工业化和城镇化建设的大军，“老年村”“空心村”数量不断增加；改革开放三十多年来，我们虽然实行的家庭联产承包责任制，但统分结合的双层经营体制尚未建立，尤其是缺乏将农民有效组织起来的服务体系，使三农问题始终得不到有效解决；当前很多地方出现了“消灭农村”的现象，如果这一趋势得不到有效遏制，将会给国家粮食安全带来巨大隐患。

社会管理问题的出现一方面暴露了原有社会管理模式在新的经济社会条件下的不足；另一方面，也提出了社会管理创新的客观要求和方向。可以说，创新社会管理是促进经济社会发展的重要动力，也是时代进步的必然要求。

三、加强和创新社会管理的路径

党的十八大报告中提出要加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制，可以看出政府部门在社会管理中的主导地位；同时，人民群众是社会管理的主体，也是社会管理的出发点和目的。正像习近平指出的：“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼着孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”［3］加强和创新社会管理，可以从以下几方面进行探索：

1.坚持群众路线是力量源泉。在创新社会管理中坚持群众路线是我党的优良作风，也是创新社会管理的力量源泉。人民群众是历史的创造者，是真正的英雄，是社会发展的决定力量。“历史活动是群众的事业，随着历史活动的深入，必将是群众队伍的扩大”［4］。正是基于对人民群众的科学认识，创造性地坚持和依赖群众路线，党才能领导人民战胜各种艰难险阻，取得革命和建设过程中的一个又一个胜利。群众路线是毛泽东思想活的灵魂的三个基本方面之一。毛泽东曾经指出：“全心全意地为人民服务，一刻也不脱离群众；一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发；向人民负责和向党的领导机关负责的一致性；这些就是我们的出发点。”［5］当前我国改革处于攻坚期，没有人民群众的认可和参与，改革开放事业不可能顺利完成。只有坚持一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，把党的正确主张变为群众的自觉行动，坚持尊重社会发展规律与尊重人民历史主体地位的一致性，坚持为中国特色社会主义理想奋斗与为最广大人民谋利益的一致性，坚持完成党的各项工作与实现人民利益的一致性，我们的改革开放和社会主义事业才能不断取得新成就。

2.建设服务型政府和健全法制保障是着力点。邓小平曾指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”［6］领导制度、组织制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。以法治国，建设服务型政府，是时代的要求。但由于历史上的中国长期是一个重人情轻制度的社会，是一个庸政、懒政、官僚主义和家长制作风明显的社会，这一现象在某些地方仍然程度不同地存在，如果不大力推进群众路线和民主集中制，改革不合理的领导、组织和工作制度，一些社会管理问题可能重新出现。笔者在农村走访的时候，发现某基层政府四年内将居民的厕所推倒了四次，推倒的理由仅是影响美观，前三次推倒后又重建了，每次重建都是老百姓出资，第四次推倒后，没有重建，老百姓一面抱怨没地方上厕所，一面担忧政府还让不让建厕所。此类事件或许只是偶然，却是落后的社会管理理念和手段的反映，从中可以看到政府服务理念转变和健全法制保障的重要性。政府对自身的职能定位和认识模糊，重视权力的行使，轻视责任的履行，缺少服务意识，缺乏法律的约束，这就给作为创新社会管理主体的政府提出了客观要求，建设人民满意的服务型政府：首先创新行政管理方式，树立以人为本、服务为先的理念，提高政府的公信力；同时，建立健全各项法律制度，坚持用制度管权管事管人，保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，实践证明没有良好的权力运行制约和监督体系，权力的正确运行就无法得到有效保证。

3.多方参与、共同治理是追求方向。随着经济社会的发展，社会本身的复杂化、多元化进一步体现，政府代替社会包办一切社会管理不可能、不现实，也没有效率。社会管理事业越来越需要社会组织、市场组织和相应管理主体的加入，政府更多地是发挥指导和监督的作用。社会自我服务并依据法律和道德进行自我规范和调节是增强社会活力的重要手段，此外，通过鼓励和支持人民群众成为各项社会管理业的参与者和受益者，有利于培养人民群众的主人翁意识和现代公民意识，从长远上促进社会管理的良性、健康发展。在农村，可以借鉴一些地方成功的方法来维护农民权益，振兴农业生产，比如借鉴台湾的农会组织。在城市，可以发展多种形式的志愿者协会，促进社会管理的人性化、科学化。当前人民群众的民主意识、权利意识、法治意识、监督意识不断增强，共享改革发展成果的愿望日益强烈，随着网络技术等工具的普遍运用，人民群众参与社会管理的方式和方法都有了进一步的提高，网络问政、网络反腐、政务微博等的兴起都进一步丰富了社会管理的形式，这对政府从事社会管理来说既是机遇也是挑战，在当前的社会管理中，倡导和落实多方参与、共同治理的理念，有利于培养人民群众对社会管理的积极性和主动性，也有利于推动社会管理向着更加合理开放的方向发展。

四、结语

加强和创新社会管理是当前经济社会改革发展中阶段性特征的反映和要求，是“发展起来以后”中国遇到的各种问题和挑战的集中表现。改革开放以来取得的成就使中国变得富强和丰富多彩，同时社会结构比以前也复杂得多，“发展起来以后”的问题和挑战也更加复杂和严峻。政治是经济的集中表现，加强和创新社会管理不是为了创新而创新，而是为了调整和改善社会生产关系，促进社会和谐稳定，为经济社会的进一步发展提供政治保障。当前，社会管理体制中一些不良惯性依然存在，突出表现在重管制、轻参与，重管理、轻服务等现象，政府惯于包揽包办，一定程度上压制了社会活力，挤占了社会组织的活动空间。加强和创新社会管理是解决许多问题的突破口，社会管理体制的健康和良性运行才能使我国的政治优势和制度优势得到更好反映，促进社会管理科学化水平的提高，更好地保障和维护人民群众的利益诉求。

［1］马克思恩格斯全集（第46卷）［M］.北京：人民出版社，1979.

［2］陈之骅.苏联史纲［M］.北京：人民出版社，1991.

［3］习近平.人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标［N］.人民日报，2012－11－16.

［4］马克思恩格斯全集（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1957.

［5］毛泽东选集（第3卷）［M］.北京：人民出版社，1991.

［6］邓小平文选（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1994.