行政复议机关在行政诉讼中的被告地位研究

●边 洁

(武警学院基础部，河北廊坊 065000)

(本栏责任编辑、校对 刘彦超)

一、我国现行法律规定及其弊端

我国《行政诉讼法》第25条规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告。复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”按照这一规定，复议机关在作出改变决定的时候才有可能成为行政诉讼的被告，而在其作出维持决定时，则与后续的诉讼程序无关。

按照这个规定，想必任何一个“明智”的复议机关都有这样的倾向:对于行政相对人的申请尽量维持，以有效地回避司法审查。再加上我国法律并未对复议机关作出错误的维持决定应负的法律责任作出规制，这就使得复议机关大量地作出维持决定。国务院法制办公室公布的2012年全国行政复议、行政应诉案件统计数据表格显示，2012年全国各省、自治区、直辖市收到行政复议申请105 957件，国务院部门收到行政复议申请3 596件，共计109 553件，审结行政复议案件91 974件。其中:维持原行政机关决定(含驳回)的占63．16%，直接纠正原行政机关决定(含确认违法、撤销、变更、责令履行)的占8．75%，通过调解、和解、自愿撤回申请、被申请人改变后撤回申请等方式结案的占24．14%。［1］从统计数据来看，复议机关对经复议的案件绝大多数情况下作出了维持原具体行政行为的裁决，从而使得行政复议流于形式，违背立法本意，行政复议制度的纠错作用没有充分发挥。

二、对复议维持决定的审查应坚持司法最终原则

上述弊端尽管可以通过加强人大监督、人民群众监督等方式在一定程度上加以解决。但行政诉讼作为一种最有力、最能反映核心问题的监督方式对于问题的解决是最为彻底的。行政机关及其工作人员的行为有何违法之处，对行政相对人造成了何种伤害，都能在诉讼中得以呈现和补救。

我国《行政复议法》第5条规定:“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼。”“司法乃最后一道防线”，行政相对人对无法接受的行政复议决定只能依赖司法判决。

如上文所述，行政复议仍旧是一种具体行政行为，是行政复议机关对国家行政权具体运用的结果。它和一般的具体行政行为相比，特殊性仅仅体现在监督性和救济性之上。因此，有必要将行政复议纳入司法审查范围之内，尤其是对于行政复议维持决定而言，这种审查就显得更有必要。尽管我国目前已经建立了对行政复议行为的司法监督体制，但是，这种监督体制还存在着不协调、不到位的缺陷，从而使司法权对行政复议权的监督功能无法彻底实现。

笔者认为，将行政复议维持决定纳入司法审查范围，有以下作用:

第一，防止复议机关滥用权力。行政复议维持决定是复议机关在审查具体行政行为时得出的一种结果，对具体行政行为的审查应当遵循法定的原则和程序，亦即复议机关对行政权的行使应符合法律规定。司法不会无故干涉行政复议决定，如我国法律规定只有在具体行政行为“认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当”的前提下，复议机关才能作出维持决定。但如果复议机关错误地维持了一个本不该维持的具体行政行为，行政权被滥用，司法权就有了介入的正当理由。现行法律规定，只要复议机关作出维持决定就一律排除了司法审查的可能。这种做法显然无法解决复议机关滥用权力的问题。从这个意义上来讲，复议维持决定理应受到司法的监督，防止复议机关滥用行政权，置行政相对人的权益于不顾。

第二，可以更好地发挥复议制度的功能。司法最终原则，司法机关的存在，都是为了在最后的防线上保障社会公正。行政复议的功能是“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权”。虽然法律已经明确规定了行政复议制度的功能，但从实践层面来看，复议制度的特有功能并未得以有效发挥。原因就在于，本应在行政系统内部对下级行政机关进行有效层级监督的上级机关出于种种原因，对于所审查的具体行政行为大都维持了事。复议机关未能合法有效行使职权，复议制度的应有功能也未能有效发挥。如对行政复议的维持决定实行司法监督，对复议机关行使权力形成一个有效的约束机制，可以极大地促进行政复议机关依法履行法定职责。如此一来，才能更好地发挥复议制度的功能。

行政权的依法行使需要司法权强有力的监督，而行政复议制度能够发挥其应有的功能，同样需要完善司法对行政的监督机制，有效发挥司法救济在控制行政权滥用和保护公民权益方面的功能。将行政复议维持决定纳入司法审查范围，一方面可以促进行政复议机关依法有效行政，另一方面可以提升复议制度在公众心目当中的公信力，保证该制度功能的有效实现。

三、完善现行法律规定的对策

(一)对现行行政诉讼法关于被告的规定作出修订

如前所述，既然要将复议维持类决定纳入司法审查的范围，我们有必要对现行法律规定作出修订。有学者呼吁，只要经过行政复议的具体行政行为，无论复议机关作出维持决定还是改变决定，均应以复议机关为被告。理由就在于:复议维持决定和复议改变决定都是行政复议机关行使复议权的结果，根据“谁行为谁负责”的原则，复议机关自然应当承担与此相应的法律责任，接受司法机关的审查。这种观点的最大优势在于可以大大地强化复议机关的责任心，使其不敢再一味敷衍地作出维持决定，督促其认真对待审查行为，从而最大限度地维护行政相对人本该享有的权益。然而，笔者认为，这种观点值得商榷。试想一下，只要具体行政行为经过了行政复议这一环节，原行政机关就不必担心成为行政诉讼的被告，更不会以任何身份再参加到诉讼中来，完全摆脱了司法监督的控制。这势必导致其在作出具体行政行为时的责任心降低。再者，“复议机关在应诉过程中存在着实际困难。我国的行政机关体系是一个倒金字塔结构，如果规定下级行政机关的行政行为经复议后都由复议机关出庭应诉，则越往上集中的案件越多，上级复议机关势必不堪重负。行政复议机关将面临诸多的诉讼案件不能自拔，遑论发挥内部监督作用”［2］。如此一来，复议机关的压力过大，作为重要行政监督手段的行政复议的效果也会跟着打折。复议机关受理的案件数量也会随之减少，不利于行政复议制度优越性的发挥，行政相对人也将失去一条重要的救济途径。此外，均以行政复议机关为被告，实际上可能会违背行政相对人的真实意愿。很多情况下，行政相对人更为不满的往往是原行政机关，如果只能起诉复议机关的话，原行政机关与诉讼不再产生关联，这对于行政相对人来说是事与愿违的。

与上述观点相反的另一种观点认为，无论行政复议机关是否改变具体行政行为，均以原行政机关为被告提起诉讼。这种观点最大限度地解脱了行政复议机关，使其可以放心大胆地作出改变决定而不用担心成为被告。这与国外行政复议法的发展趋势也是相符合的。但是，我国的行政复议制度还不成熟，如果将行政复议机关完全从诉讼中解脱出来的话，复议机构依附于复议机关的特性决定了它不可能成为一个有效的监督机构，复议机关的办案质量令人堪忧。除此之外，如若复议机关的责任心不够，对原行政机关和行政相对人不能做到“一碗水端平”，那么复议制度的救济功能就得不到真正的发挥。

通过上述分析可见，完全由行政复议机关充当被告和完全由原行政机关充当被告都不尽如人意。笔者认为，行政复议作为一种对原具体行政行为进行审查的新的行政行为，有其特殊性，原行政机关和复议机关均应参与到诉讼中去。也就是说，在行政诉讼中应当有他们的独立地位。唯有如此，才能将所有行政复议行为完全纳入司法审查的范围。较为理想的做法是对《行政诉讼法》第25条的内容作出一定的修改，规定“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原具体行政行为的，由相对人选择作出原具体行政行为的行政机关或复议机关作为被告”。如此一来，上述问题大多可以得到一定程度的解决。具体分述如下:

首先，我们来看复议机关维持原具体行政行为的情况。徐正龙和邓志萍两位法官在《人民法院报》撰文指出，复议机关决定维持原具体行政行为的，以复议机关和原行政机关为共同被告，可以加强复议机关的责任意识，杜绝其为避免卷入诉讼而草率地作出维持决定;而且，以复议机关和原行政机关为共同被告还可有效地避免复议机关的不作为。［3］复议机关作出了维持决定，是对原具体行政行为的认可和支持，在对待行政相对人的问题上与原行政机关持相同态度。行政相对人不服起诉时，两者自然应成为行政诉讼的共同被告。另一方面，复议机关可能基于不同的理由作出维持决定，此时，复议机关更应当参与到诉讼过程当中，由法院对其维持的理由和结论是否正确进行依法审查。

其次，我们再来看复议机关改变原具体行政行为的情况。复议机关改变原具体行政行为，意味着先撤销了原行政行为，然后又作出新行政行为。原具体行政行为和经复议机关改变后的具体行政行为的内容是不一致的。如果只能以复议机关为被告起诉的话，就使得最了解案件真实情况的原行政机关与诉讼脱离了关系。行政相对人不服的，尊重其真实意愿，赋予其选择权:若其对原行政机关所作的具体行政行为不满，可以以原行政机关为被告向人民法院起诉;若其对行政复议机关的复议结果不满，可以以行政复议机关为被告向人民法院起诉。这样的规定既体现了对当事人诉权的尊重，又使原行政机关和行政复议机关都有可能成为行政诉讼的被告，这无疑能更好地督促二者合法合理地作出具体行政行为和复议决定。同时，基于原行政行为与复议行为之间存在着法律上的权利义务关系，也应赋予未作被告的原行政机关或复议机关以第三人身份参加诉讼的资格。

从上述两种情况来看，行政复议机关避免成为被告的最佳选择就是在复议过程中增强责任心，加强对原行政机关的监督，促使各级各类行政机关都能依法行政。那么，无论是复议机关还是原行政机关，成为诉讼被告的可能性都会大大减少。综上所述，作出原具体行政行为的行政机关和复议机关都应当参与到行政诉讼中去，赋予其相应的诉讼权利和义务，便于法院作出正确的裁决，从而最大限度地保护公民、法人或其他组织的合法权益。

(二)在行政复议法中明确复议机关的职责责任

我国《行政复议法》专门设立了一章来规定复议机关违法、失职时的法律责任问题，这在一定程度上强化了对行政复议活动的监督力度。但是，虽然该法第35条规定“行政复议机关工作人员在行政复议活动中，徇私舞弊或者有其他渎职、失职行为的，依法给予警告、记过、记大过的行政处分;情节严重的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任”。但是，这些规定本身较为抽象、笼统，缺乏具体的可操作性，也没有配套的司法解释对其加以阐释或作出规定。并且，对于实践中大量存在的不认真依法履行行政复议职责、对于被申请复议的具体行政行为大都维持了事的行为，如何追究法律责任，法条中缺乏规定。这就导致即使证明了行政复议维持决定是错误的，也难以追究相关机关和人员的法律责任。显然，这不利于促使复议机关依法履行复议职责，真正发挥复议制度的功能。作出正确的复议决定既是复议机关的权力，也是其职责。复议机关应当承担错误行政尤其是错误地维持本身不当的具体行政行为的法律责任。因此，应在“法律责任”一章中增加对行政复议机关及其人员违法作出复议决定的法律责任的规定，使得复议机关作出复议决定的行为均能处于法律的规制之下。唯有如此，才能真正发挥行政复议制度的独立功能价值。

［1］2012年全国行政复议、行政应诉案件统计数据表格［EB/OL］．http://www．chinalaw．gov．cn/article/jggz/fztjxx/201402/20140200395061．shtml．

［2］江必新，梁凤云．行政诉讼法理论与实务(上卷)［M］．北京:北京大学出版社，2009．

［3］徐正龙，邓志萍．特殊情况下行政诉讼被告资格之界定［N］．人民法院报，2009-08-28(3)．