基于平等视角的城乡二元结构战略应对思考

张芮菱

(中共四川省委党校，四川 成都 610072)

党的十八届三中全会指出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要做到这一点，需要实现三个方面平等。

一、以改革塑能力平等是破除城乡二元结构的前提

对于农民而言，城乡二元结构的弊害在于导致农民自我发展能力的制度性不足。这种不足既制约着农民自身的发展，也制约着农业的转型发展。因此，要破除城乡二元结构，首先就要着力提升农民的自我发展能力。

建立健全覆盖城乡的社会保障制度、解除农民“市民化”的后顾之忧是提升农民的自我发展能力，进而是破除城乡二元结构的前提。从制度特征而言，城乡二元结构最典型的特征，就是依附于身份锁定的城乡二元式社会保障制度。这一制度的首要特征，表现为在城市由政府承担保障责任，并建立起比较完善的社会保障体系，包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等;而在农村，则主要由农民自己承担保障责任，以土地保障和家庭保障为主。

近年来，随着社会经济的发展与政府财力的增加，我国不断加大对农村社会保障的投入力度，推行新型农村合作医疗和农村居民最低生活保障制度，开展新型农村养老试点等，并向其他领域拓展。2008年，新型农村合作医疗保险制度全覆盖。按照人社部的数据，截至2012 年底，全国城乡居民养老保险参保人数达到48370 万人，比上年末增加15187 万人。全国城乡居民养老保险基金收入1829 亿元，比上年增加719 亿元。基金支出1150 亿元，比上年增加551亿元。年末基金累计结存2302 亿元，比上年增加1071 亿元。全国共有13075 万城乡居民领取了基本养老金。农村居民最低生活保障人数达到5282.5 万人，农村居民最低生活保障户数达到2686.3 万户。但是，总体而言，农村社会保障低水平特征突出，农民抗风险能力不强的问题还没有得到根本性缓解。另一方面，虽然随着我国工业化和城市化的深入推进，大量农民进城务工，形成了庞大的农民工群体。农业剩余劳动力非农就业造就的“不城不乡”农民工群体，尽管已经成为产业发展必须的劳动力大军中不可分割的组成部分，但其现实的职业与生活却依然被甩在工业化和现代化的过程之外，处在体制之外、城市边缘、发展底层。他们在为城市化和工业化贡献自己劳动的同时，很难融入城市中去。由于身份限制、职业限制、收入限制以及居住限制，现行社会保障制度对农民工而言，象征含义大于实际价值。破除城乡二元结构，提升农民的自我发展能力，通过对城镇化进程的积极主动参与，促进转移劳动力的非农就业，就必须建立起城乡一体的社会保障体系，推进城乡基本公共服务均等化，以应对农民“变”市民的后顾之忧。必须要认识到，工业化的进程最终是以农村转移劳动力的农民身份的被“剥夺”和市民身份的“赋予”为特征的。如果如工业化早期那样，任由市场来主导这一进程，这一“剥夺”和“赋予”的身份转换过程对于处于其中的个体而言将是一个极为痛苦的调整过程。社会保障制度是现代国家一项重要的社会经济制度，主要包括社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业等内容，其中社会保险是社会保障制度的核心部分。社会保障制度建设关乎基本民生改善和社会公平正义，是实现基本公共服务均等化的重要体现。采用社会保障制度来兜住底部，给予社会成员基本的保障，是工业化进程自身发展中派生的产物。有了基本的生存、发展的保障，农民自我发展的能力才有可能在市场的历练下得到提升。

党的十八届三中全会提出，要建立更加公平可持续的社会保障制度。明确要求“整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度。推进城乡最低生活保障制度统筹发展”。这对我国社会保障制度下一步的改革发展指明了方向。我国处于并将长期处于社会主义初级阶段，生产力发展水平总体还比较低，城乡之间和地区之间发展差距比较大，社会保障制度发展的经济基础仍然较薄弱，统筹兼顾的难度依然很大。因此，在社会保障制度改革进程中，要善于把我国基本国情与社会保障事业发展规律有机联系起来，坚持保障与经济社会发展水平相适应，把握好改革的进度和力度;从我国人口结构、城乡二元结构正在发生显著变化的实际出发，积极应对快速变化的社会结构对社会保障制度带来的严峻挑战，努力推进城乡社会保障统筹发展;以全覆盖、保基本为优先目标，尽力而为、量力而行，扩大社会保障覆盖范围，稳步提高各项社会保障待遇标准，特别要重视对落后地区、弱势人群的保障，既要让城乡居民更多分享改革发展成果，又要引导广大人民群众形成对社会保障的合理预期。

二、以制度保权利平等是破除城乡二元结构的关键

城乡二元结构最大的表现，也是受社会关注最多的现象，就是城乡二元结构导致的权利不平等。一是要素的不平等，农村的生产要素回报率被系统性的低估。这其中尤以土地和劳动等两种要素为甚。二是劳动权利的不平等，农村劳动力的基本劳动权利难以得到全面的保障。三是人的不平等。与城市人口比较而言，农村人口作为一个群体，由于其庞大的数量、分散的状态以及所从事农业本身的弱质，处于体制关照的边缘。权利不平等的根源概括起来有三，一是市场经济发展的结果。工业化进程的非均衡推进导致的城乡二元梯度性差异，在客观上形成了城市投入高回报率与农村投入低回报率，在利润导向的市场规律作用下，关键性生产要素向城镇集中，进而形成城乡二元结构的结果。二是工业化前期倾斜性政策所致。通过工农业的剪刀差来支撑工业经济的高速发展是发展中国家在工业化前期采用的惯常战略。这一战略的直接后果，就是凋敝停滞的农村。三是传统小农经济结构下城乡固化权利关系的惯性延续。作为首要特征的权利不平等现象不消失，城乡二元结构就谈不上破除。保障权利平等是破除城乡二元结构的关键所在，也是构建新型城乡工农关系的关键所在。

从经济因素来看，权利平等首先是生产要素的要求。由此，有必要积极稳妥推进农村土地制度改革。“土地是农民的命根子”，土地问题是新农村建设的首要问题，也是破解城乡二元结构的关键环节。对于如何推进土地制度改革，目前各地在现有法律政策的框架下进行了诸多的探索，例如“土地入股”，成立农业经营股份有限责任公司，鼓励农民将自己的承包地折算成一定比例的资本投资于股份公司;再例如土地流转，鼓励村集体或乡镇有关机构将农户的承包地集中租用，转手承包给种植大户或城市农业投资者，等等。但只要农村土地作为一种生产要素，无法不能自由进入真正的市场，那么无论以哪种方式进行流转配置，都难以体现并实现其价值。这种状态表现在农民的收入上，呈现出一种超稳定的状态。2012 年，农民的人均纯收入中，工资性收入和家庭经营性收入占比分别为38.9%和37.1%，而财产性收入比重从2000年的2%上升到2008 年3.1%，2012 年为2.6%，在所有收入中所占比重最低。

同时，权利平等也是农民作为劳动力这一生产要素，在实现转移就业时的要求。2013 年全国农民工总量达2.69 亿人，比上年增加633 万人;其中外出农民工1.66 亿人，比上年增加274 万人，人均月平均收入达到了2609 元，比上年增加319 元，增长13.9%。这一庞大的劳动力群体已经成为我国产业发展必不可少的要素来源。如何让这一群体在更为顺利地实现非农就业，更为稳定地实现自我的职业发展，更为积极主动地融入城市生活，实现农民向市民的身份转型，进而实现市民向公民的价值转型，是当前社会建设亟待应对和需要长远谋划的大事。而要有效地加快这一进程，来自于农民工群体的权利平等要求和来自于要素升级压力的权利平等需求，就成为当前社会建设政策所必须要统筹考虑的话题。

最后，权利平等也是农民作为社会的一个群体，实现自我发展的要求。与发达的工业化国家不同，农民的长期、大规模存在是我们在工业化进程中必然要长期面对的情况。即使今天我们已经进入到工业化中后期阶段，经济社会的发展已内生出农业现代化的市场需求，我国的农业现代化道路还是要解决好规模化生产和家庭式经营之间的模式协调问题。农业作为一种产业，依然需要巨大的劳动力的参与。这是无法在短期内改变的发展现实。如果不采取有效的干预措施，仅仅让市场规律来左右这一过程，农村的凋敝将最终阻断城镇化进程。由此，对于农民这一群体的权利平等的重新认识和制度实现，不仅是“共富”理念下价值的必然决策，更是科学发展思维下发展战略的必然调整。

三、以市场创机会平等是破除城乡二元结构的动力

城乡二元结构在经济发展方面的最大弊端，在于农村被剥离了发展的市场化动力，农村与现代城市隔绝，农业与现代市场隔绝，农民与现代化发展隔绝。破除城乡二元结构，就是要引入市场的力量，为农村接入城市、农业接入市场、农民参与现代化发展，创造公平的机会，提供持续的动力。

机会平等，要求在市场经济环境中构建城乡互动的动力机制。市场经济的竞争机制，是城乡互动发展必须依赖的基础性动力。这一基础性动力在城乡互动发展的具体过程中，表现为两种“力”。一是城市现代化进程对农村形成的“冲击力”，二是农村社会在外部冲击力作用下内部的“反应力”。源自市场本身的冲击力是持续和强烈的，如果不加以“熨平”，其力量足以摧毁弱质的农村社会;而农村社会内生的反应力，如果不加以增强，其力量绝不足以支撑农村社会的发展转型。由此，反应力与冲击力相匹配，以促进城乡公平发展，是构建城乡互动动力机制必须要加以考虑的重点问题。

机会平等，要求在工业化进程中增强农业发展的市场化动力。当前工业化与农业现代化的协调为农业经济的发展创造了良好的机遇。如何创新农业生产经营体系，已成为当前农业现代化发展的迫切要求。一个关键性的问题，在于如何通过市场化的机制在农业生产经营领域引入或者培育合格的市场化主体。无论是当前处于雏形的农业合作经营组织向真正意义的农业作业企业的转变，还是拥有市场需求资源的成熟企业涉足农业领域，都需要由足够的动力激励和资源支撑。而要做到这一点，就需要市场机制中处于资源配置机制核心的金融体系进入农村，而不是如过去那样，处于利润的考虑，退出农村。只有让金融真正服务于农业的发展，农业作为一个产业才有可能获得平等的机会，由市场主体主导，由市场需求激励，由市场竞争筛选，在市场环境中培育和巩固新型农业经营体系。

机会平等，要求在现代化进程中增强农村生产要素的升级动力。农村生产要素在现代化进程中的升级，既是农业发展的现实需要，也是产业结构调整和整个社会转型的长远需要。长期猬集于低端产业的劳动力无法实现职业发展的真正突破，更无法实现由农民向市民的转变。农村土地的集中集约使用，如果没有实业资本的介入，没有资本市场规范透明的运行法则的保障，也必然陷于野蛮生长的状态。生产要素的升级是发展的内生要求。通过市场机制的引入，为农村生产要素的升级提供动力，促进生产要素在市场机制的作用下提高利用效率和改变使用结构，是破除城乡二元结构的基本动力所在。

四、构建新型城乡工农关系的三个战略选择

党的十八届三中全会提出构建新型城乡工农关系的改革发展战略任务。要贯彻落实这一战略任务，需要找准切入点，落实三大战略，即加快农业经济现代化发展步伐的追赶战略，提高农业作业回报率，缩小产业发展差异;以工促农以城带乡的带动战略，探索城市发展带动农村发展的市场化模式;以政策扶持农村、以市场联动城乡互动战略，搭建城乡要素流动的可持续机制。从以上三个方面入手，开启城乡一体化发展的新征程。

(一)追赶战略:做强农业基础 稳步提高农业作业回报率

追赶战略既是改变农业弱质现状的应对策略，也是夯实城镇化发展基础的必然选择。城乡二元结构之所以难以破除，既在于工业化初期工业超前发展需要的资源支持有相当部分来源于农村，也在于农业本身的低生产效率，使得市场竞争很难通过竞争机制的作用将资源配置给农业。要在破除城乡二元结构方面有实质性突破，就必须改变农业在市场经济中天然的弱质局面。

在工业化前期，农业并不处于发展的优先地位，以农业为突破口来实现整个工业化进程，在工业化的发展历程中寥寥可数。第二产业的发展在整个产业发展进程中处于核心地位，是经济要素保障的重点产业。要在市场规律下通过制度性倾斜来改变农业的弱质地位，缺乏必要的资源支持，也不符合发展的基本规律。进入工业化中后期阶段，工业产业升级难度加大，产业资金开始寻找新的投入领域;同时城市的发展、消费的升级也为农业的发展创造了新的需求。对农业进行补偿性投入成为发展的必要，以此来改变和缩小农业生产效率和与工业生产效率之间的差异。投入带来的生产效率的提高，当资本拥有量突破临界点时，将对农业生产传统的生产要素形成冲击，资本比例上升，劳动比例下降，由此形成过剩生产要素的再利用问题。在这一进程中，有必要对农村内部的发展投入更多的发展资金，全面改变农村的要素环境，让过剩生产要素从农村中释放出来，进入新的产业领域。这是在工业化发展历程中，各国均要采取措施积极应对的一般情况。

追赶战略所要实现的目标，第一是快速缩小农业与工业的劳动生产率，进而实现同步增长。第二是通过农业产业的发展效益增进，在满足市场农产品消费升级的条件下，提高农业的市场化经营水平。第三是在快速“挤出”过剩生产要素、满足城市经济发展需要的同时，为农村生产要素回报率的提升创造可持续的内生性源泉。

追赶战略的实现，一在于以农业为重点的倾斜性政策扶持，旨在改善农业经济发展的基础设施条件;二在于以农民为重点的引导性政策帮扶，旨在铺平过剩劳动力非农就业的渠道;三在于以企业为重点的市场化主体引入，旨在帮助农业接入市场。

(二)带动战略:稳步推进新型城镇化，以城带乡以工促农

破除城乡二元结构，既要充分注重培育农村的内生发展能力，更要强调为农业的发展提供更多的外部带动力量。当前，这一带动性的外部力量，就是以“两化互动”为基本特征的新型城镇化。首先必须要认识到，城乡二元结构作为一种扭曲的发展结构，尽管其主要的负面影响在农村，但其形成的根源在城市。不是因为农村发展的停滞导致了城乡二元结构，而是城市没有形成足够的带动力导致了城乡二元结构。城镇化，尤其是非均衡、初级的城镇化，是城乡二元结构的根子所在，是今天我国城乡二元结构之所以会成为当前经济社会实现科学发展的重大障碍的直接原因，由此还必须要认识到，农村问题的最终出路在城市，没有城市产业的升级，没有城市吸纳生产要素容量的提高，农村的发展始终就是空谈。

新型城镇化，空间的城镇化、土地的城镇化是载体;经济的城镇化、产业的城镇化是基础;生活质量的城镇化是目标。新型城镇化要作为带动战略，对破除城乡二元结构起到积极作用，必须要以城市产业升级为手段，为以城带乡提供持续的拉动力;必须要以城市消费升级为依托，持续带动农业现代化进程;必须要以要素吸纳为手段，为农村剩余劳动力向城市产业转移创造足够的岗位。

带动并不是单点突破，而是系统的推进。必须要认识到，城镇化带动战略，城镇是出发点，是主战场，是发展的目标所在。作为源生于工业化的城镇化，之所以能最终成为一个独立的过程，主要是因为城镇化本身能够产生出对工业化深入发展的新的、不同于产业升级的原生性动力，可以有效地弥补产业升级内生性动力不足的缺陷，引导经济结构深度调整。

(三)互动战略:以政策扶持农村以市场联动城乡

破除城乡二元结构，既需要农业的追赶，还需要城镇的带动，更需要构建城乡要素、市场、社会的联系渠道，推进城乡互动发展。这其中，最为重要的就是城乡之间的市场联系机制与渠道的培育构建。

构建城乡之间的市场联系机制，必须要注重以政策扶持农村。农村作为联系的一方，如果缺乏必要的参与能力，那么在市场的作用下，很容易就被市场所剥夺。用政策扶持农村，一要注重对农业的投入，特别是农业基础设施的投入。二要注重对农村的投入，加强农村社区的容纳能力，提高农村社区的资源接入水平。三是注重对农民的投入，提升农民应对市场变化的抗风险能力与自我发展能力。

构建城乡之间的市场联系机制，就是要以市场为载体，实现要素在城乡之间的自由流动，逐步建立起农村社会与城市社会基于市场关系的社会联系。如果没有稳定的城乡社会联系为基础，单一的经济联系难以持续。而没有经济联系为前提，城乡社会联系最终会归于断裂。因此，两者缺一不可。目前，在经济发展的进程中，城乡联系的主要机制是人口的单向流动造成的就业与居住的分离。这一联系是以农村人口在城市和乡村之间年复一年“钟摆式”迁徙为条件的。一旦这种迁徙不复存在，联系也就随之中断。在新型城镇化的进程中，有必要通过城乡互动战略的实施，彻底地改变城乡经济社会的传统机制，构建新型城乡工农关系。

［1］杨军剑．经济社会持续发展中的河南民生统筹协调机制研究［J］．河南社会科学．2010(3)．

［2］北京师范大学管理学院和政府管理学院．中国民生发展报告2011［M］．北京:北京师范大学出版社．2011．