国家现代农业示范区建设之江苏实践与思考

许刚

（江苏省农业委员会农业局，南京 210036）

近年来，江苏省紧紧围绕率先实现农业现代化的目标，按照农业部关于创建国家现代农业示范区的要求，加大投入，强化扶持，创新管理，大胆探索，在粮食生产、高效设施农业发展、农业经营机制体制创新等各个方面充分发挥了示范带动作用。

1 国家现代农业示范区建设现状和成效

自2010年开展国家现代农业示范区创建以来，江苏省已有10个市、县 （市、区）被认定为国家现代农业示范区，其中无锡、泰州两市实行整市创建。2014年泰州市姜堰区又被确定为全国21个国家现代农业示范区农业改革与建设试点之一，在建设广度和深度上得到了进一步推进。一是农业综合生产能力实现新提升，2012年，10个国家现代农业示范区粮食总产 811万 t，占全省24.1%，示范区内有4个县市达到 “亩产吨粮县”标准，数量占全省50%，其中海安县、泰州市两个示范区粮食单产分别位居以县、市为单位全省第一。二是农业科技装备水平实现新进展，示范区高标准农田比重达56%，比全省平均提高8点百分点；农业综合机械化水平达85.2%，比全省平均高出9.2个百分点；2012年，示范区农业科技进步贡献率平均达64%，比全省平均高出1.7个百分点。三是农业组织化水平实现新突破，示范区农户参加农民专业合作社的比重达82.2%，比全省平均高出20.8个百分点；农业适度规模经营比重达72.9%，比全省提高11.9个百分点。四是农民增收实现新跨越，示范区农民农民增收的方式和途径加快转变，农业内部增收潜力进一步释放，农民人均纯收入达1.509万元，比全省人均高出2888元，其中昆山示范区达2.3186万元，全省第一。五是农业现代化水平实现新发展，据江苏省农业基本现代化进程监测报告显示，2012年国家现代农业示范区内有8个县进入全省第一层次，农业现代化水平在全省领先。经农业部组织示范区建设水平试评价，江苏示范区建设水平位居全国前列。

2 推进示范区建设的措施与经验

江苏各级党委、政府高度重视国家现代农业示范区建设，结合江苏农业现代化工程实施，明确了国家现代农业示范区要率先实现农业现代化的目标。通过采取加强组织领导、科学制定规划、加强机制创新、强化投入扶持、突出载体建设等措施，走出了一条富有江苏特色的国家现代农业示范区发展之路。

2.1 加强组织领导，营造示范区建设良好环境

一是从省级层面加强对示范区的建设管理与指导。国家现代农业示范区建设被写入江苏省委、省政府一号文件，明确提出要加快建设。江苏省率先在国内实施农业现代化工程，制定由6大类、21项指标组成的江苏省农业基本现代化指标体系，建立工程推进的目标责任制，并将考核结果作为干部选拔任用的重要依据。在示范区审核推荐过程中，省里把基本农业现代化进程监测得分排名作为推荐重要依据。同时，按照国家现代农业示范区要率先实现农业现代化的目标和要求，省里结合农业现代化工程指标体系内容，开展对示范区的建设指导与考核管理。同时成立省级联席会议制度，省级有关部门和单位通力合作，加强指导，合力推进改革试点建设。二是示范区所在党委、政府建立工作促进机制。各示范区根据各自实际情况建立市、县级联席会议、监测评价和目标考核等制度，及时准确把握示范区建设进度，强化过程性督查考评，确保国家现代农业示范区建设有序、有力、有效地深入推进。铜山示范区专门成立示范区建设管理委员会，由区委书记任第一主任，区长任主任，管委会下设办公室作为常设机构，从区政府各部门选调人员充实到各个岗位，明确责任分工与责任，集中办公用房，形成 “政府主导、部门协作，镇级落实”示范区建设组织管理体系，营造了建设国家现代农业示范区的热烈氛围。

2.2 注重科学规划，引领示范区优化产业布局

江苏在推进国家现代农业示范区建设过程中，坚持规划引领原则，主要突出三个 “紧扣”。一是紧扣国家现代农业示范区发展目标。各示范区按照 “保供、增收”的总体要求，以提升粮食等大宗农产品生产能力为主要任务，结合江苏省农业现代化工程和江苏省 “十二五”现代农业发展规划实施，注重转变发展方式，因地制宜，科学制定国家现代农业示范区建设规划，引领示范区合理布局，构建现代农业产业集群，着力壮大优势主导产业。二是紧扣江苏区域发展战略规划。无锡、昆山、太仓、相城四个示范区是苏南现代化建设的核心区，国务院颁布苏南现代化示范区建设规划后，四个示范区充分结合苏南现代化建设示范区规划实施要求，围绕创建城乡发展一体化建设目标，修订、完善已有国家现代农业示范区规划，合理配置农业资源，通过规划引导，探索破除城乡二元结构的现实路径，促进 “三农”与 “三化”互动并进，成为引领全省农业现代化的先导区。三是紧扣地方经济发展特点。各示范区围绕 “米袋子”、 “菜篮子”建设，结合本地发展实际开展示范区建设规划，通过科学规划，各示范区进一步明确了发展定位，形成了符合区域发展特点的主导产业，其中首批认定的昆山示范区已成为苏南经济发达地区加快农业现代化建设的典型，铜山示范区已成为苏北 “米袋子”、 “菜篮子”主产区推进农业现代化的典型。

2.3 加快机制创新，激发示范区农业发展活力

体制机制创新是国家现代农业示范区建设的突破口，江苏利用国家现代农业示范区这个平台，大力开展机制体制创新，着力探索以农户为主体、规模适度、服务配套的农业规模经营新路子。一是着力培育新型农业经营主体。强化对示范区新型农业经营主体的全方位服务，省里开展了家庭农场认定监测和示范家庭农场培育工作，指导示范区制定职业农民认定标准，通过加快实施农民培训工程，强化对专业大户、家庭农场、农民专业合作社带头人及其成员的教育培训，不断提高新型经营主体自身素质和农业生产的组织化程度。太仓示范区实施职业农民培训政府实事工程，与南京农业大学等农业院校合作培养定向委培生，这一做法被省农委在全省推行。二是着力推进农业新型社会化服务体系建设。通过政府购买服务的方式，建立对农业社会化服务补贴机制，促进加快构建公益性服务与经营性服务相结合、专项服务与综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。海安示范区为稳定服务队伍，对全县植保专业服务人员办理了人身意外伤害保险，实行规范化管理，同时又积极推广粮食生产全程托管、全程机械化服务，受到示范区农民的欢迎。三是着力推进农业适度规模经营。坚持政策引导、农民自愿、依法推进原则，规范推进农村土地流转，引导示范区农村土地向专业大户、家庭农场等新型经营主体集中，积极发展土地集中型、合作经营型和统一服务型等多种形式的农业适度规模经营。相城示范区通过农民宅基地换公寓房、土地经营权流转换城市保障、分散经营换规模化经营 “三个换”，农户向社区集中、承包耕地向规模经营集中、工业企业向园区集中，探索了优化城乡资源配置的现实路径，创新了土地使用制度，推动了土地资源集约利用，有力促进了示范区农业规模经营的发展。

2.4 强化投入扶持，增强示范区建设保障能力

一是强化资金投入。按照农业部关于推进农业项目资金倾斜支持示范区建设的要求，江苏各级不断加大对国家现代农业示范区建设的投入。2012年示范区内财政支农总投入达141.6亿元，省农业资源开发局将全省唯一的国家农业综合开发现代农业园区项目安排在泰州示范区，三年建设期内将投入财政资金1.5亿元。同时，各示范区积极创新金融保障机制，全面加强农村金融体系建设，姜堰区示范区试点探索创立的支农贷款新模式——“阳光信贷”，被国家银监会在全国推广；无锡等示范区通过设立现代农业发展基金，充分发挥财政资金的引导作用，促进和引导更多的社会资本投入农业生产，形成了多元化的投入机制。二是强化科技投入。坚持科技兴农不动摇，始终是江苏加快国家现代农业示范区建设的基本原则，省农委组织实施农业 “三新”工程、挂县强农富民工程、科技入户工程和现代农业人才工程，在全国率先开展 “五有”乡镇农技推广综合服务中心等建设，有力提升了示范区农业科技支撑能力。各示范区也积极实施农科教联结战略，抢占产业发展技术高端，无锡示范区把创新培育生物农业作为发展农业经济新增长点的重要举措来抓，创立生物农业 “130”人才计划，累计引进领军型创新人才74人，着力提升了示范区农业高科技支持水平。三是强化政策扶持。围绕推进国家现代农业示范区建设，示范区所在政府出台了一系列扶持政策，为加快示范区建设提供了有力保障。泰州等示范区分别制定了 《关于推进国家现代农业示范区建设的实施意见》、 《金融支持国家现代农业示范区建设若干意见》及《推进示范区工作考核实施办法》等政策，在资金、人才、税费等各个方面给予扶持。无锡示范区在原有强农惠农政策不变的基础上，专门制定了国家现代农业示范区建设八大扶持政策，市财政每年安排6700万元专项资金，重点用于高标准农田建设、合作经济组织提升、农业科技创新平台建设等方面。

2.5 突出载体建设，发挥示范区先行先试作用

一是重点建设一批省级现代农业产业园区。从2010年起，江苏同步开展了省级现代农业产业园区建设认定工作。省财政每年安排1.2亿元专项资金，把省级园区作为国家现代农业示范区的核心区加以重点建设，利用省级园区规模基地、公共服务、知名品牌等资源优势，开展对面上生产的服务，由点到面辐射带动示范区形成规模产业，有效促进示范区农民增收。目前，全省已认定93个省级现代农业产业园区，实现农业县市全覆盖，成为推进国家现代农业示范区建设的江苏特色。二是着力培育一批农业产业化龙头企业。省政府出台了扶持农业产业化龙头企业发展的实施意见，确定了发展优势特色产业基地、推进农产品加工升级等8个方面的重点支持措施，同时设立省级农业产业化发展专项资金，对带动能力强的省级以上农业龙头企业和成长型龙头企业给予扶持，鼓励发展订单农业，与农户建立利益分配机制、风险保障机制、持续增收机制，实现企业带动农民共同致富。东台示范区着力培育农业龙头企业，支持辖区内江苏富安茧丝绸公司积极开发茧丝绸精深加工。目前，该公司已牢牢掌握着国际6A级生丝市场定价权，对蚕农实现 “二次分配”的经验被誉为全国农业产业化龙头企业联结农户的典范。2012年底，全省示范区已拥有省级以上农业产业化龙头企业107家，省级以上名牌农产品256个。三是全力打造一批农业重点工程。围绕提升农业综合生产能力和市场竞争力，按照 “政府主导、企业主体、农民参与、市场运作”的原则，各示范区排出了一批重点项目和工程，着力打造成让农民看得见、摸得着、学得会的典型和示范样板，成为示范区建设亮点。建湖示范区整合粮食高产创建等项目，重点打造一批优质稻米基地，目前已建成规模化、产业化优质粮食生产基地59个，生产面积达6.7万hm2，为粮食稳定增产打下了坚实基础。

3 示范区建设存在的问题与政策建议

经过三年多来的努力建设，国家现代农业示范区建设取得了显著成效，目前正在进入一个新的发展阶段。但是，目前示范区建设过程中还存在一些亟需解决的问题，需要主管部门高度重视，以推动国家现代农业示范区更加稳定、有序发展。

3.1 农业基础设施建设任务重，建议国家对示范区建设加大投入力度

农业基础设施增强是现代农业发展的保证，基础不稳，则发展不快。农业基础设施包括农田基础设施和农业物质装备等方面，以范区高标准农田建设为例，2012年泰州示范区高标准农田比重达到47.2%，在江苏地级市排列第六位，已经具有较好基础和较高水平，但对照国家现代农业示范区建设水平评价指标要达到基本现代化和现代化要求分别要建设3.87万hm2和 8.3万hm2，按2000元/667m2的投入标准，需要投入11.6亿元和25亿元，单靠地方财力难以做到。此外，现代农业发展项目，农业部虽然行文要求向国家现代农业示范区倾斜，但实际操作中困难较多，建议国家加大各类财政支农项目向示范区倾斜力度，并就国家现代农业示范区建设建立专门的项目，加大投入的力度。同时，给予示范区一定的项目和资金的整合权利，由示范区根据各自实际，用于最需要的环节，最大程度发挥项目资金的作用。

3.2 农业改革要求高，建议加大扶持新型农业经营体系的政策力度

创新经营体制机制，调整生产关系，促进生产力发展是今年中央一号文件的总要求。当前，对促进农业发展的普惠制政策较多，这些补助是基于一家一户生产经营，对种养大户、家庭农场、农民专业合作社等新型经营主体的扶持政策不多，尤其在土地流转、金融支持和农业保险等方面还有很大的提升空间。国家现代农业示范区特别是农业改革与建设试点，作为现代农业的先行先试的创新载体和平台，目前国家层面没有出台任何针对性的、可操作性强的扶持政策或突破性指导意见，没有明确的顶层设计，仅凭示范区自身是很难有大的创新的。建议国家在进一步完善现有补助政策的同时，充分发挥国家现代农业示范区的先行先试平台优势，特别是抓住农业改革与建设试点这一契机，尽快出台有利于现代农业发展，特别是有利于发展规模经营具有可操作性的用地、税费、金融等扶持政策和意见，指导、帮助示范区健康、规范发展，为我国现代农业发展与改革提供实践依据。

3.3 发展存在不平衡，建议进一步完善示范区考核管理办法

由于各地的地理环境、资源条件、经济基础各不相同，国家现代农业示范区发展情况也各不相同，示范区建设水平存在较大的区域不平衡性，出台考核管理和评价标准时，应充分考虑各地不同情况，科学反映示范区建设成效与水平。以粮食单产为例， 《农业部、财政部、银监会关于加强国家现代农业示范区农业改革与建设试点工作的指导意见》明确提出， “到2015年，粮食规模经营单产比2012年平均单产增加20%以上”，2012年，江苏省稻麦两熟单产水平全国第一，姜堰区粮食单产水平位居江苏前列，在连续多年增产的高基数上，要想在短短三年内单产水平增加20%以上，几无可能。在国家现代农业示范区建设水平评价指标 （试行）中，把粮食总产年增幅作为一项重要指标，昆山等农业现代化水平较高的国家现代农业示范区，尽管单产水平也很高，但是因为粮食生产总体规模相对较小，总体得分受影响，不能反映示范区的实际建设水平，严重挫伤示范区创建积极性。建议国家有关部门加强示范区建设调研，充分考虑各地实际情况科学开展顶层设计。