高速公路工程设计施工总承包管理模式探析

邵宝平

（甘肃省高速公路管理局，甘肃 兰州 730010）

1 设计施工总承包在我国公路工程建设中的应用情况

从20世纪80年代开始，我国就提出要推行设计施工总承包管理模式。目前，设计施工总承包在化工、石化、电力等专业领域贯彻执行的情况较好，而在公路工程建设中尚处在摸索阶段。2006年，交通部下发了《关于开展公路工程项目设计施工总承包试点工作的通知》(以下简称《通知》)，要求在广东、河北、福建、陕西、北京等省(市)先行开展公路工程设计施工总承包试点工作。各试点省(市)交通主管部门要按照“积极稳妥、循序渐进、突出重点、注重实效”的原则，有领导、有组织、有选择、有计划地做好公路工程设计施工总承包试点工作，重点探索总结设计施工总承包实施过程中的具体做法和成功经验。在交通部的大力推动下，设计施工总承包试点工作在我国公路工程建设中正逐步展开。

2 设计施工总承包的管理模式

设计施工总承包是指在工程可行性研究报告或初步设计批复之后，根据工程的不同性质和复杂程度，将工程的设计(一般为施工图设计，也可以是初步设计和施工图设计)以及施工一起通过招标的方式发包给具有相应资质的设计、施工总承包商或联合体完成，最终达到合同约定的质量、安全、工期、造价目标的工程承包模式。这种项目管理模式的优点是：在设计施工总承包中可以避免设计、施工脱节及相互制约的问题；有利于设计、施工的整体方案优化。在施工过程中，通过动态设计、动态施工，有利于设计、施工合理交叉、动态连接，缩短建设工期：能够有效地对工程全过程进行进度、费用和质量的综合控制，

对资源进行优化配置，有效控制工程造价；有利于减少工程建设招投标环节，节约社会成本：业主的管理相对简单，协调工作减少。与此同时，设计施工总承包模式还可以提高管理水平，创造更好的社会效益。

此外，设计施工总承包模式对推进公路工程勘察设计和施工企业间的战略重组，对培育具有国际竞争力的大型建设企业并实施“走出去”发展战略具有重要意义。

3 传统公路工程设计施工管理模式存在的问题

在高速公路建设过程中，传统的“设计一招标一建造”项目管理模式周期较长，业主管理和协调工作较为复杂，管理费用较高，前期投入较高，总造价不易控制。如果工程需要变更时，很容易引起较多索赔，并且工期也不易控制，一旦出现质量事故，设计和施工双方互相推卸责任，业主或监理常周旋于设计和施工单位之间,协调设计和施工两方面的工作,解决出现的矛盾。首先,业主要对设计和施工分别组织招标,也就是两次招标,花钱耗时。而且,高速公路的绿化工程一般要与高速公路主体工程进行总体规划、同步设计、同步施工和验收,方能保证整个工程的全面完成,一旦主体工程出现设计或施工变更，就要求绿化工程能采取相应的措施,迅速应变,以免影响工期。

4 设计施工总承包模式在实际应用中的优缺点

4.1 设计施工总承包模式的优点

4.1.1 缩短工期

传统的项目管理模式必须按照设计－招标－建造的模式顺序进行，项目实施周期长，而设计施工总承包模式最大限度实现施工图设计与施工的合理搭接，并行作业，有利于缩短工期。

4.1.2 实现资源的合理利用，降低施工成本

传统的项目管理模式，其建造阶段一般采用多标段平行发包方式，对于高速公路项目来说，这种方式不利于土石方的跨标段调运利用，难以实现人力、机械、设备、材料等资源的综合利用，建筑材料的集团采购效应也不易发挥，而设计施工总承包模式在设计阶段就可以充分考虑较大范围的土石方平衡，通过采用统一的桥型、隧道衬砌形式、边坡防护类型等措施，实现资源综合利用，提高生产率，达到降低工程建造成本的目的。

4.1.3 保证设计方案的合理性和施工的可操作性

在充分考虑施工单位人力、机械、设备等资源状况的基础上，设计单位提交的施工图设计文件更具有可操作性，成为真正指导施工的图纸，有利于减少后期的设计变更，而施工人员也会针对各种不同的自然、地质，施工等条件，对设计成果提出合理化建议，通过设计与施工的沟通与交流，实施动态设计，保证设计方案的合理性和施工的可操作性。

4.1.4 易于管理，减少管理费用

由于避免了工程建设的多头承包，由一个有实力的承包商对整个项目的设计和施工负责，规避了设计和施工的突出矛盾，业主方的合同管理工作量少，业主方可以致力于协调管理和征地拆迁等工作，减少工程建设中的扯皮、推诿现象发生。

4.1.5 便于费用控制

设计施工总承包一般采用总价合同，只要风险划分合理，可大大减少施工中由于设计变更、地质条件变化等原因引起的索赔，有利于费用控制。

4.2 设计施工总承包管理模式的缺点和存在问题

4.2.1 招标控制价难以把握

总价合同一般适用于工程量不大、施工设计图完善、工期较短、技术不复杂、风险不大、能准确计算工程量的工程，而采用设计施工总承包招标的高速公路项目，一般是根据批准的初步设计组织招标。以概算确定招标控制价本来就不尽合理，再加上公路工程属带状物，露天施工，受天气、地质等多方面因素影响，风险较大、工期较长、技术复杂，这些因素都制约了招标控制价的合理确定，加上招标时对投标单位的资质、业绩等方面的要求又较高，潜在投标人较少，缺乏竞争性，一般投标报价均较高，业主方可能需要支付更多的费用。

4.2.2 合法性障碍

《公路建设市场管理办法》规定：施工图设计文件未经批准的，不得使用，不予办理质量监督手续、开工报告或者施工许可。公路工程施工图设计文件的批准要等施工图设计全部完成，并经有相应公路设计资质的单位进行审查，再由交通行政主管部门审批，如果按部就班顺序完成，设计施工总承包节省工期的优势将大打折扣，如何操作，尚需深入探讨。

4.2.3 设计管理体制不成熟

设计是公路工程的灵魂，设计节约是最大的节约，设计阶段对工程造价和使用功能的影响是巨大的，由于设计居于先行与主导的地位，必须事先综合考虑各方面因素，尽管业内人士对此都有共识，在监理制推行的过程中，一直主张监理时段应向前延伸，由于我国建筑市场存在比较严格的政策性壁垒，工程监理、咨询、设计、施工企业资质条块分割，造成我国对设计的动态管理仅停留在理论概念上，而以动态设计为主要特点的设计施工总承包模式的设计管理，更加需要监理与咨询单位的积极参与与介入。

4.2.4 设计优化底线难于把握

设计施工总承包合同中的地质变化、设计错误等风险均由总承包单位来承担，而总承包单位也享有优化设计带来经济利益的权利，采用施工图设计施工总承包的工程，其优化设计主要是相对于批准的初步设计，总承包方出于自身经济利益的考虑，必然会对工程项目进行设计优化与变更。从短期来看，施工图优化设计后，所有指标都可以满足项目的技术指标，短期内还可节约成本和资源。但从长期来看，进行优化设计后的项目是否符合工程耐久性和当地经济、社会、环境等长远发展需要还难于界定，因此，设计优化底线难于把握。

4.2.5 由于我国具备设计与施工双重资质的企业较少，大多采取的是设计单位与施工单位组成联合体投标。设计单位所获得的设计费用相对较少，承担的风险也就少，联合体内设计单位与施工单位利益和风险不平衡，设计单位处在相对弱势的地位，导致施工单位将自身的意愿强加给设计单位，影响设计质量，不利于费用控制和项目建设的合理性。

综上所述，表面上看，业主几乎将所有的风险都转移到承包商的头上。但实际上，如果不能在项目的实施中对风险进行认真的识别和有效的管理，这种模式会给双方带来严重的风险。对于业主而言，将大部分风险转嫁给承包商的同时，也失去了对项目相应的控制权。业主应该明白转嫁大部分的风险会带来两个潜在的后果：要么承包商已经将风险可能带来的损失考虑到报价中去了；要么承包商将面临财务危机，无法完成项目。又因为承包商单一，所以，如果承包商不合作或能力不足，业主面临的风险反而更大。这是在总承包项目中业主必须面临的决策风险和组织风险。

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