城镇化进程中散居少数民族权益保障研究

刘 珂

（中南财经政法大学 法学院，湖北·武汉 430073）

一、问题的缘起

目前，我国的社会经济发展正在进入一个新阶段，“城镇化”战略的提出，加快了经济建设的步伐。城镇化的核心是人口就业结构、经济产业结构的转化过程和城乡空间社区结构的变迁过程。城镇化的本质特征主要体现三个方面：一是农村人口在空间上的转换；二是非农产业向城镇聚集；三是农业劳动力向非农业劳动力转移。由于历史的原因，我国的少数民族聚居地区多数都处于相对比较落后的西部，在城镇化进程中，人口的流动加大，聚居的少数民族部分向城镇中流动，在这种情况下，城镇中散居的少数民族就成了少数民族中的“少数人”。本文以保障城镇中散居少数民族的合法权益为目的，从当前城镇化进程的实际出发，探索在新形势下如何促进城镇散居少数民族尽快适应城镇的生活。

城镇化的进程推动了我国少数民族聚居区域的经济发展，同时也使少数民族的流动人口增大。少数民族流动人员对于中国正在进行的城镇化建设具有良好的推动作用，有利于民族关系的进一步融合。[1]我国是一个拥有56个民族的多民族国家，其中55个少数民族大约有1.13亿人，占全国总人口总量的10%左右。国家的宪法和法律保障少数民族的合法权益，在少数民族聚居区，我国实施民族区域自治政策，大力推动各民族平等，促进少数民族与汉族之间的交往和融合。新中国成立以来，保障少数民族合法权益就是我国民主法制的重要组成部分，先后制定颁布了一系列的方针、政策、法律、法规，这些措施使少数民族的权益保障得到一定程度的提高。近年来，我国少数民族法制建设发展迅速，法律体系进一步完善。然而，随着城镇化进程的推进，少数民族法制建设面临了新的问题。当前，散居少数民族的就业保障权、教育文化权、政治参与权等方面都存在着突出矛盾，需要及时采取有效措施解决。城市散居少数民族权益保障是我国城镇化进程中必须要解决的问题，是少数民族法制体系中重要组成部分，同时也是我国对“少数人”人权保障的重要体现。

二、散居少数民族权益保障的现状和问题

（一）散居少数民族权益保障的现状

我国散居少数民族人口有3000多万，按照居住状况主要分为城市散居少数民族、农村散居少数民族、民族乡散居少数民族。[2]本文主要对城镇化进程中散居城市的少数民族进行研究。在我国法制体系中，对散居少数民族权益进行保障的直接依据在于，散居少数民族权益是一种特殊的权益，对这种特殊的权益在现实生活中易被忽略和权利主体易被人歧视，带来了国家政策和法律制度上产生应对的需要，因此，对散居少数民族权益进行保障具有正当性。散居少数民族权益是由国家宪法和法律赋予的。从我国现行的宪法和法律来看，散居少数民族的权益主要包含以下几个方面：1、政治权利，包含了民族平等权、选举和被选举权、政治自由等权利；2、人身自由和宗教信仰自由；3、族籍权益，4、经济生活方面的自主权；5、享受国家帮助的权益；6、文化教育活动中的权益；7、保持或改革本民族风俗习惯的自由权益；8、司法程序权益；9、其他社会性权益。

中国散居少数民族权益是我国少数民族权益的一个重要组成部分，其权益的性质属于我国公民权益。由于散居少数民族具有相对独立的利益诉求，在权利的实现方式上具有个别化的特征，因此，有必要在立法中单独确立起散居少数民族权利这种权利类型。我国现行的散居少数民族保障体系可以分为宪法保障和法律、法规的保障。在《中华人民共和国宪法》中规定了散居少数民族权利保障的基本原则和具体的权利。宪法第四条规定“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。”这一条文集中体现了我国民族法制体系中几个主要原则：民族平等原则、促进少数民族发展原则、少数民族有使用自己语言的原则和民族团结原则。

现行的法律、法规对少数民族权益的保障主要有以下几个方面：

1.根据《中华人民共和国全国人民代表和地方各级人民代表大会选举法》第二十条规定:“散居的少数民族应选当地人民代表大会的代表，每一代表所代表的人口数可以少于当地人民代表大会每一代表所代表的人口数。有少数民族聚居的乡、民族乡、镇的人民代表大会，对于散居的其他少数民族和汉族代表的选举，适用前款的规定。”这一规定推动少数民族积极参与国家的政治民主生活，使少数民族公民有效行使选举权和被选举权。

2.《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八条第（十四）项规定:“保障少数民族的权利”，该项规定是各级人民代表大会保障少数民族权益的法律依据。另外，第五十九条第（八）项具体地列举了各级人民代表大会在保障少数民族权益中的作用:“保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯，帮助本行政区域内各少数民族聚居的地方依照宪法和法律实行区域自治，帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业。”

3.《中华人民共和国人民法院组织法》第五条规定:“人民法院审判案件，对于一切公民，不分民族、种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，在适用法律上一律平等，不允许有任何特权。”这样的规定体现了民族平等的法律原则，避免了少数民族在司法实践中受到歧视和区别对待。

4.《中华人民共和国教育法》第九条规定:“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育的机会。”其规定保障了少数民族的教育文化权利。

（二）散居少数民族权益保障中的问题

在城镇化的进程中，每年都有大量的少数民族移居城镇，在我国二元户籍制度没有得到本质的改革的前提下，进入大中城市的少数民族将形成一个数量庞大的群体——少数民族流动人口。[3]据统计，目前我国每年有少数民族流动人口约一千万，大部分是因为经济原因到城市中务工经商。今后长期一段时期内还将会有更多的少数民族人口进入城市。在城镇化进程中，散居少数民族的权益保障主要面临以下的主要问题：

首先，在保障少数民族权益的法律体系中还缺少保障散居少数民族权益的法律。迄今为止，我国还没有颁布一部统一的《散居少数民族权益保障法》。已有的法律、法规、规章，大多以决定、政府报告、工作条例、办法等文件形式出现，立法层次较低，立法水平落后，操作性和适应性差，而且相配套的法规太少，相互之间协调程度很低，内容没有层次，又缺乏法律监督和法律制裁措施等，使得现行散居少数民族权益保障法制在很大程度上失去了强制性、权威性，立法效果不明显。[4]

其次，现行的法律规范没有针对城市散居少数民族的具体规定，在实施中比较困难。散居少数民族权益保障的针对性不强，立法相对比较滞后。第一，全国人大常委会没有制定统一保障散居少数民族权益的法律，这是民族法律体系的一个薄弱环节。第二，根据我国散居少数民族的特点，由国务院颁布相应的行政法规将散居少数民族的权益保障具体化，同时提高法律、法规的可操作性。1993年，《城市民族工作条例》由国务院批准颁布实施，这部行政法规在保障城市散居少数民族权益发面起到了积极的作用，促进了城市民族工作的开展，在一定时期内有效地保障了散居少数民族的权利。但是随着城镇化进程的推进，20年前的法规已经不适应现在的形势要求，积极修改该《条例》是现在面临的紧迫问题。第三，由于各地散居少数民族的特点有所不同，各地应该根据当地的具体情况制定保障散居少数民族的地方性法律、法规。

最后，现行的法律规范体系没有体现城镇化进程中散居少数民族的特殊需求。在移居城市的少数民族中，首先要保障他们的就业权利，这样他们才能在城市中生存下去，在城市的生活中，保障散居少数民族的教育权和文化权就成了保持其民族特色的重要手段。当前的救济体系没有体现出散居少数民族的特殊需求，必须建立一个有效的救济体系。

三、完善散居少数民族权益法律保障体系的对策

（一）构建保障散居少数民族权益的法律体系

中国民族区域自治政策框架建立在“民族聚居区”或“共同地域”的基础之上，并以此作为解决国内民族间事实上不平等问题的手段。现在随着大量人口变成散居人口，原来的权益保障手段和政策法规不能覆盖到他们，因此亟需制定专门针对散居少数民族，同时惠及所有少数民族个体的《少数民族权益保护法》。[5]在城镇化进程中，部分少数民族离开民族聚居区，进入城市生活，这部分散居城市的少数民族是我们制定《少数民族权益法》时应该保护的权利主体。

国家要加强散居少数民族权益保障的立法工作，要以保障散居少数民族权益的实体法为基础，进一步充实和完善有关散居少数民族的法律法规，切实维护好广大散居少数民族的根本利益。[6]由于城镇化进程中散居城市少数民族的特殊权益诉求，笔者认为应建议全国人大常委会尽快制定《散居少数民族权益保护法》，将散居少数民族权益纳入我国少数民族权益保障体系中。而针对散居少数民族的分散性，各地应该根据具体情况制定相应的实施办法。

（二）完善促进散居少数民族就业权的法律制度

城镇化的进程中，少数民族离开聚居地到城镇中居住，大多数原因是城市有更多的就业机会，能够获得更好的经济发展。由于少数民族地区和其他经济发达地区的经济差距，散居少数民族要在城镇中找到合适的工作困难很多，只有通过法律制度的保障和鼓励才能帮助散居少数民族在城镇中生活得更好，同时也有利于我国少数民族政策的实施和民族之间的交流和融合。

宪法和法律都规定了，国家应该根据少数民族地区的具体情况，帮助少数民族地区经济发展，在经济发展中最直接与少数民族个体相关的就是就业权利的保障。散居城市的少数民族要在城市中发展，必须有国家法律、法规的保障和支持，同样，散居少数民族在城市中的就业和发展也为我国的城镇化进程做出了积极贡献。

（三）保护散居少数民族的教育文化权利

尽管有些地方已经建立了少数民族文化权利保护的法律、法规、条例，但这些法律制度尚不健全，还不能满足民族社会城市化的需要。人口流动、城市规模扩大、数量增多、价值观转变对少数民族文化的影响越来越明显，正在逐步缩小少数民族文化生存的空间，建立健全相应的法律制度应该是当前少数民族文化权利保护的紧迫任务。进行城镇化进程中散居少数民族文化教育权利法律保护工程建设，应构建一个由立法体系、行政管理体系、资金保障体系、监管咨询体系和公众参与体系组成的城镇化进程中传统文化遗产和文化权利法律保护的体系。[7]

城市散居少数民族与其他民族融合在一起，需要根据各民族的特点保护好民族文化的传统。民族特性是一个民族与另一个民族区别的重要特征，保持好民族的特性是让民族文化长期发展的重要条件。散居少数民族在城市居住还面临着子女接受教育困难的问题，而平等的教育权利也是宪法和法律赋予少数民族的重要权利。根据城镇散居少数民族的特点，可以开办一些民族班来满足散居少数民族受教育的需求。同时，通过法律制度的完善，将散居少数民族的教育文化权纳入规范的法律保障体系中。

（四）借鉴国外的成功立法经验

总体来看，少数民族权利保护工作进展最为顺利的国家和地区是欧洲，相关的理论研究也非常发达。不少欧洲学者对如何有效保护少数民族权利提出了有价值的看法。[8]他们认为，少数人权利保护分为法律实施措施和组织保障措施两方面。法律实施措施包括反歧视、反种族暴力、特定权利保护三方面。其中反歧视保护包括：反教育歧视，反就业歧视；健康保护和其他形式的社会保护；住房和其他公共产品和服务的提供；刑事司法公正。反种族暴力主要是保护人身安全不受侵犯。特定权利保护包括身份地位、语言、教育、传媒、公共参与等5个方面。组织保障包括建立专门的保护少数人权利的政府机构和社会性的公益组织。[9]还有的学者认为保护少数人权利应该从个人权利途径和群体权利两个方面入手。个人权利途径主要赋予受到歧视的个人司法救济权；群体权利途径主要是为特定群体提供参与社会公共领域的机会，防治他们边缘化。

我国建立保障散居少数民族权益的体系可以借鉴国外对于“少数人”权益保障的成功立法经验。通过法律实施和组织保障两个方面，一方面建立完善的散居少数民族法律保障体系；另一方面构建公力救济和私力救济相互结合的救济体系。

结语

在城镇化进程中，少数民族的流动能够促进经济的发展和各民族之间的融合，而散居在城镇中的少数民族作为少数人，其权益在现实中往往容易被忽视，通过文中的论述，要保障好散居少数民族的权益，需要根据散居少数民族的特点，建立有针对性和可操作性的法律体系。在实践中，要确实保障好散居少数民族的就业权、教育文化权等具体权利，形成公力救济和私力救济相结合的救济体系。

[1]王 飞，吴大华.关于城市少数民族流动人员权益保障的思考[J].贵州民族研究，2011，(1).

[2]陆平辉.散居少数民族权益保障研究[M].北京：中央民族大学出版社，2008：57.

[3]邓 行.试论发展权与少数民族流动人口的权益保护[J].贵州民族研究，2005，(1).

[4]蒋佳妮.论散居少数民族权益保障的立法策略[J].黑龙江史志，2009，(15).

[5]张海洋，良警宇.散杂居民族调查：现状与需求[M].北京：中央民族大学出版社，2006：6.

[6]田代武.关于散居少数民族法制建设的思考[J].民族论坛，2009，(6).

[7]雷镇杨.散杂居民族问题研究[M].北京：民族出版社，2010:193.

[8]陆平辉，李 莉.散居少数民族权利研究述评[J].云南大学学报，2011，(5).

[9]The EU Accession Monitoring Program of the Open Society Institute，Monitoring the EU Accession Process:Minority Protection 2001，Central European University press（2001）．29-67．