试论城市规划中的公共利益

黄顺英

(吉林省图们市规划管理办公室，吉林 延吉 133100)

一.城市规划和公共利益概述

首先，城市规划。在城市化发展进程中，城市规划作为核心内容，是城市建设的重要保障。通常而言，城市规划作为行政计划准则、计划标准的综合模式。在计划过程中，涉及社会发展、全面性与个性的设计方式，以不稳定性、前瞻性与全面性的控制力度，满足城市化建设需求，预防、控制城市建设相关矛盾与问题，保证城市规划能够顺利、正常运行。

其次，公共利益。处于当前社会中，公共利益被人们普遍接受，一切为保证国家根本利益。然而，针对城市公共利益，尚未明确定义、界定，工作规范与认识标准也不够系统、全面。近些年来，城市化进程、城市规划步伐不断加快，各类城市建设问题逐渐突显，在城市规划中，必须全面性、系统性分析公共利益，以公共利益为行动指标、指导依据，进而推动城市化建设发展，为城市规划提供全面、科学的保障。

二.城市规划的公共利益问题

城市规划属于公共性决策问题，关系着利益分配，城市规划最终目标就是实现公共利益，然而这种利益，也在实际利益分配格局中有所体现。所以，针对利益分配，利益主体互相竞争，实现自身利益最大化，也是城市规划的矛盾，由于多种因素影响，公共利益实现难度逐渐加大。

首先，政府失灵。针对城市规划，政府作为公共权力所有者，行使公共权力时，在政府决策过程中，与科学决策轨道逐渐偏离。根据我国城市发展实情，城市规划主要为行政首长所决定，部分行政首长依靠个人偏好、政绩意识，实施城市规划。对于城市规划卖地收入，也可作为政府财政收入来源之一，也影响了公共利益。对于部分城市规划，随着行政首长意识变化，而不断变化。甚至部分新任首长，为提升政绩水平，推倒重建规划项目，导致大量公共财政浪费，进而严重影响公共利益。

其次，技术失灵。针对传统决策模式，我国公民处于一种被动、消极状态，公共政策只属于精英层价值观，并非属于公民利益。可以说，整个决策为由上至下模式，在决策模式中，城市规划技术主要为政治精英服务。大多数规划师为利益集团、政府双重服务，即使为小区进行公益服务，并未确保弱势群体利益。所以，城市规划者属于利益集团服务者。

第三，市场失灵。在城市规划中，具体利益群体作为博弈、竞争主体，根据市场原教旨主义，通过市场化竞争，将个体利益竞争逐渐转向公共利益。然而实际情况为，实际利益主体一味追求自身利益最大化，经常忽视、损害公共利益，利益集团为追求自身利益，利用强力公关手段，吞噬公共利益与变更规划问题经常出现，弱势群体利益无法得到法律保障、公平对待，有效腐化政府官员，违反公平竞争原则，导致市场失灵，对公共利益造成严重影响。

三.城市规划的公共利益优化对策

首先，通过科学决策，有效解决政府失灵问题。针对政府失灵问题，不能完全取代政府角色与公共权力，把城市规划与科学决策并轨，提升公共决策水平，促进公共利益实现。其一，限制政府土地财政行为。针对部分城市政府，为拓宽财政收入渠道，寻找土地级差收入，把卖地收入作为财政主要收入之一。针对城市规划，不重视普通公众利益、城市整体利益，盲目扩大城市框架，通过强拆手段，对公众个体利益造成损害。所以，立足经济与长远发展角度，限制政府自利行为，合理界定城市利益。同时，需限制行政首长意志，使个人决策逐渐转向科学决策，与实际利益、现实生活息息相关，若仅依靠个人偏好、个人能力，很难确保公共利益。所以，限制行政首长意志，利用程序、制度，限制个人政绩意识，创造良好的科学决策环境。另外，强化廉政建设，由于城市规划与各方利益相关，若无法确保政府廉政建设，极易出现权钱交易问题，更加无法实现公共利益。因此，强化廉政建设与反腐力度，逐渐提升反腐实际效果。

其次，提高公众参与力度，解决技术技术失灵问题。针对技术失灵问题，是城市机制突出问题，不能否定技术权威，由于城市规划属于一门科学，城市规划技术性、专业性较强。与规划师实际操作紧密联系。针对决策民主，提高公众参与度，需强化规划合法性。同时，提高工作参与度，有效平衡各方利益关系，在公共利益界定上，可降低社会冲突，减少资源浪费。目前，我国正处于发展阶段，提高公众参与度，立足法律地位，解决技术失灵问题。同时，充分发挥实质性规划，提高公众参与度，尊重公众医院，有计划性、有组织性听取公众意见，根据严格程序，不断反馈公众意见，立足征询与立项、修改与创制方面，提升公众高质量参与，发挥公众监督，避免修改盲目性与随意性，防止公共利益遭受损害。另外，提高信息公开度，确保公众知情权，若仅为规划师操作与政府创意，不能保证公众利益，处于暗箱操作下，极易出现权钱交易问题，对城市公共利益造成严重损害。因此，提高公众参与力度，解决技术技术失灵问题。

第三，完善法制建设，解决市场失灵问题。城市规划属于政府行为，政府主导市场运作，在利益配置中，属于互相竞争市场。在市场竞争过程中，展开公平竞争与公开竞争，需遵守相关法律，特别是普通公众、利益集团的利益竞争，需完善法律法规，建立自由竞争市场，通过完善法制建设，加强立法界定，健全征用补偿与公益征收体系，健全司法救济体系，解决市场失灵问题。

四.结束语

综上所述，随着社会经济快速发展，我国城市已步入城市化的快速发展时期，城市规划作为城市发展的重要内容，必须全面性、系统性分析公共利益，以公共利益为行动指标、指导依据，进而推动城市化建设发展，虽然存在市场、技术、政府等失灵问题，但通过科学决策，提高公众参与力度，完善法制建设等一系列举措，可解决这些问题，不断促进城市规划科学发展。

［1］石楠.试论城市规划中的公共利益 ［J］.城市规划，2004，28(6):20－31.

［2］苏腾，曹珊.城市规划中的公共利益困境［J］.规划师，2007，23(8):52－57.