小城镇：形势、挑战与发展选择

郭晓鸣

城镇化的基本特征是随着工业化水平不断提高，一定区域内农村人口不断转化为非农业人口并逐步向城镇集中，城镇化发展水平在很大程度上构成衡量一个国家或地区经济社会发展水平的重要标志。

改革开放以来，我国城镇化的推进成效极为显著，2011年我国城镇人口首次超过农村人口，标志着我国己从农村社会全面迈入城市社会。但是，我们应清醒地认识到，我国既有的传统城市化模式主要是依靠行政力量推动的，在当前土地约束趋紧、人口红利消失、环境压力加剧的新背景下，正不断地暴露出其不适应性。强制性低价征地、低成本获取劳动力和低代价排放污染的方式已难以为继。因此，必须从根本上转变城镇化发展思路，探索新型城镇化路径。

新型城镇化的本质内涵是推动区域人口、经济、社会、资源和环境全面协调发展的城镇化，要求在坚持统筹城乡基础上更加注重区域协调和发展质量，从粗放化的土地城镇化转向更加注重人的全面发展的高质量的城镇化。

从现实看，当前我国新型城镇化的推进，除了面临体制创新和政策突破的紧迫任务之外，同时还面临的城镇化发展空间严重失衡的严峻挑战。一方面，现有城市体系存在明显的结构性缺陷，数量有限的大城市或特大城市往往“一城独大”，首位度高，与其它次级中小城市相比经济总量差距悬殊，基本表现为一枝独秀，单极支撑。从总体看，我国现有城市体系普遍内部断层明显，特别是在不同区域缺乏一批有一定经济规模的中小城市群与大城市或特大城市相呼应，这在很大程度上影响了中心城市带动力和辐射力的充分发挥。另一方面，我国县域经济发展滞后的矛盾更为突出，普遍城市规模小、城镇化率低、产业集中和人口集聚困难，经济带动功能弱。需要强调指出的是，在当前加快推进城镇化转型的现实条件下，我国以人为主的新型城镇化必然表现为双向发展的新的态势，在数量众多的新生代农民更彻底地离乡进城融入城市，构成大中城市发展的重要支撑的同时，部分老一代农民工选择返乡发展，以进入小城镇生产和生活的方式形成就地城镇化的新的重要推动力。

因此，新型城镇化的推进必须高度重视小城镇发展，必须从培育县域范围内新的经济增长极，全面有效促进城乡人口融合，为城乡产业融合提供新的空间选择，加快破除城乡二元结构和促进“三农”矛盾有效化解等重要方面，深刻认识小城镇发展的重要性和紧迫性，深入研究当前小城镇发展面临的新形势和新挑战，准确把握其发展障碍，探寻合理的发展路径。

当前我国小城镇发展面临的新形势

在统筹城乡战略深入推进、新型城镇化加速发展的新形势下，我国小城镇发展既面临着良好机遇，也需要应对一些新的挑战。

表现一：生产要素加速向小城镇集聚

在统筹城乡进—步发展中，土地、资金等要素正改变从农村单向流向城市的局面，逐步形成城乡之间双向流动机制。小城镇是城乡生产要素流动十分重要的中转站，在当前城乡分割和分治格局不断打破的新形势下，存在于大中小城市和小城镇之间、农村和小城镇之间以及小城镇之间的多种要素，其流动规模将更大，速度将更快，从而导致多种生产要素加速向小城镇集聚，小城镇将在更大范围进行资源和要素的优化整合和配置。

表现二：产业发展具有新的有利条件

随着国际金融危机影响的持续加深，我国不同地区特别是沿海地区实体经济发展严重受挫，再加上农民工代际转换加快，部分外出农民工逐渐回流。除一部分农民工进入大中城市外，绝大部分并没有回到家乡重新务农而是流向小城镇寻求就业或创业机会。因此，小城镇产业发展面临着新外部需求的有效推动，二三产业链条将进一步延伸，多种生产型服务业发展将获得难得机遇。此外，目前我国新农村建设和生态建设的推进也带来了人口和产业布局的空间调整，小城镇产业发展需要充分重视并合理利用这些有利因素。

表现三：制度创新空间将进一步加大

“十二五”及未来更长时期，城镇化是我国扩大内需、推进经济结构调整的战略重点。党的十八大要求“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。因此，在加快发展新型城镇化的背景下，县域地区和小城镇发展将受到更多重视和政策支。这必然为进一步深化小城镇发展的财税、投融资、土地制度和户籍等制度创新提供了新的空间和重要机遇。

表现四：原有的管理体制受到挑战

随着小城镇产业结构的调整，越来越多的农民及农民工进镇务工经商，部分重点小城镇的集聚效应日益凸显，城乡人口双向流动趋势不断加深，小城镇对其他外来人口的吸引力也在逐步加大。这些因素使小城镇公共服务和社会管理的异质化需求日益显现，进而对小城镇的公共服务和社会管理在进一步扩大覆盖面、优化结构和提升质量方面提出了新要求，迫切需要创新小城镇的社会管理体制。

在新的形势下，我国小城镇的进一步发展必然面临三个新要求：一是转变发展模式。即由行政力量推动的发展模式转变为以市场配置为主要素快速集中、整合和集聚的发展模式，进而实现产业结构升级和优化。二是实现产业重构与发展。小城镇发展要更加充分地考虑与周边农村密切联系，更加注重产业选择，推进不同规模的农产品加工业加速发展，并进一步完善与之相配套的农村社会服务业，强化产业集聚效应，提升产业发展竞争力。三是加大制度创新力度。从发展的角度考虑，新时期我国小城镇发展应明确三大战略定位，即县域范围内的次级经济中心、统筹城乡发展的基础环节和前沿阵地、农村地区拓宽对外联系的重要平台。

现阶段小城镇发展存在的主要问题

在新的宏观背景之下，小城镇的重要性日益突显，将逐步成为支撑新型城镇化和缓解“三农”矛盾的重要空间载体及基础依托。但就当前现实看，小城镇发展滞后的矛盾仍然突出，带动作用还发挥得很不充分。具体分析，当前小城镇发展中存着突出问题。

问题一：全域性规划编制相对滞后endprint

城乡一体的全域性小城镇规划是促进小城镇与周边农村地区互动发展的重要基础。目前大多数小城镇虽然都编制了城镇规划，但这类城镇规划大多是以封闭的镇域范围空间为对象编制的，就城镇建设谈城镇建设，与周边农村相互分隔，未能充分体现城乡融合的基本理念和思路。在统筹城乡发展的新的背景下，主要由于覆盖城乡的全域性小城镇规划编制的滞后，小城镇在产业选择、基础设施建设、土地资源利用以及自身在县域城镇体系中定位等重要方面都必然会受到很大限制，进而致使其发展迟缓，对周边农村区域的带动作用难以得到充分发挥。

问题二：人口集聚功能仍较薄弱

近年来，我国小城镇人口规模总体上呈扩张趋势，农村中相当部分离土的农民因为生活成本低、生产生活方式容易适应等原因选择在小城镇就业安居。除基础设施和公共服务水平有所改善、商业环境要明显优于农村地区外，由于小型房地产开发商为避免大中城市甚至县城房地产的激烈竞争而转向小城镇开拓发展空间，一些重点小城镇出现了比较规范、价格优势突出的居住小区，这也增强了小城镇对部分返乡农民工的吸引力。然而，当前我国小城镇规模仍然总体偏小，人口集聚力不强，现有小城镇平均集聚人口规模超过万人的数量还十分有限。人口规模不足直接导致其功能残缺，对农村腹地的带动力较弱。

问题三：产业带动力依然不足

近年来，我国已初步形成了一批农业产业化经营型、商贸流通型、旅游开发型的小城镇。特别是随着统筹城乡发展的不断推进，一部分条件相对优越的小城镇的发展促进了非农产业的适度集中，延伸了农业产业链，使得第二、三产业比重不断扩大，三次产业互动发展取得相对明显的成效。然而，当前绝大多数小城镇中传统农业比重大，特色产业发展总体不足，没有形成特色产业链。一些小城镇由于忽略与周边农村经济的联系，未将农产品精深加工、农村社会化服务业作为小城镇主导产业培育，小城镇二三产业发展相对滞后、缺乏龙头企业和名牌产品，导致小城镇对农业产业的带动力不强，也不能很好地发挥对农村劳动力的吸纳作用。

问题四：投入和管理权限等重要政策不到位

一段时期以来，小城镇建设投入主要靠一些政策性收费和部分地方税收入，但由于政策调整，其收入不是被取消就是被县级政府“集中”，根本无力进行建设。投资严重不足是当前小城镇发展面临的十分普遍的矛盾，由此导致小城镇大都陷于无力发展的窘境之中。就管理权限的定位而言，侧重于“农村事务管理”的定位在一定时期内对大部分乡镇一级政府可能有其合理性。但从发展角度看，城镇管理事务将不可避免地逐步趋于增加。特别是对城镇规模较大、发展条件较好的小城镇而言，其“城镇事务管理”已经上升为主要任。但目前其管理职能和管理权限相应不足，难以适应新的发展形势的需要。

问题五：制度性障碍明显存在

目前，许多地方通过实施扩权强镇试点，给予试点镇明确的政策支持，积极探索农村人口和农民工向小城镇集中的途径，将小城镇建设成为产业、公共服务、基础设施向农村延伸的重要载体和平台方面取得了一系列重要进展。但是从总体上看，当前制约小城镇发展的制度性障碍仍明显存在：一方面，由于农村土地制度改革滞后，土地资源不能为农民带来财产性收入，农民进入小城镇的物质基础十分薄弱，更多的农民因此选择了亦农亦工的兼业状态，辗转于农村和小城镇之间。另一方面，城乡社会保障的双轨运行，导致农村居民社保、医保等难以与城镇对接，进镇落户的农民及农民工的社会保障难以落实，在很大程度上影响了农民和农民工向小城镇的转移和集聚。

加快小城镇发展的主要对策

在当前一方面统筹城乡力度全面加大和新型城镇化推进全面提速，另一方面农业和农村发展中诸多矛盾依然突出的背景之下，应当审时度势，因势利导，充分利用当前小城镇面临的新的有利因素和发展机遇，强化政策支持，促进小城镇加快发展。

对策一：构建镇乡一体的小城镇规划体系

应当以进一步突出小城镇的城乡联结作用为基本要求，加强小城镇建设规划、产业发展规划和土地利用规划的有机衔接，实现小城镇规划对城镇和乡村的全域覆盖，以此为导向实现镇乡联动，互为支撑，同步发展。同时，应建立科学、规范和高效的小城镇规划管理体制和运行机制，为规划的有效实施提供保障。一是按照“统一规划、属地管理、强化监督”的原则，各小城镇成立小城镇建设管理办公室，落实专项经费和专职人员，切实加强小城镇规划的建设和管理。二是建立和完善政府组织、部门合作、专家咨询、公众参与、规委决策的小城镇规划决策机制。三是依照获批的规划，执行法规规章和技术标准严格审批项目，建立规划动态监测机制。

对策二：合理进行小城镇的区划调整

一方面，我国小城镇仍然普遍面临规模过小，带动力较弱的现实矛盾和按照经济发展需要合理扩大地域和人口规模的内在要求。另一方面，我国农村地区之间、小城镇与农村地区之间不仅交通通讯条件已有了很大改观，而且人口流动性和产业关联性也都显著增强，为适时调整小城镇行政区划提供了实际可行性。因此，应以不同区域经济发展的实际水平和要求为依据，在县域城镇体系规划指导下，遵循合理、有序的基本原则，在条件具备地区按照“撤并小型村、拆除空心村、缩减自然村、建设中心村”的要求，扎实稳妥地开展村庄区划适度调整工作，同时有选择地进行小城镇合并，合理减少小城镇数量，增大小城镇镇域范围和人口规模，给予其更大的地理发展空间和要素吸纳范围，显著提高其区域带动力和辐射作用。

对策三：强化小城镇的选择性产业发展

积极扶持主导产业和培育特色产业是增强小城镇区域带动能力的首要任务。小城镇发展必须高度重视产业选择，应因镇制宜，根据资源禀赋，突出区域特色，避免“小而全”的封闭式发展。一是要着眼于延伸农业产业链，大力发展各具特色的农产品加工业。二是要注重完善小城镇的产业服务功能，大力推进与农业相关的仓储、运输、农机具销售及维修、农业生产资料供应、农产品销售等生产型服务业发展。三是在有条件的地区充分发挥自然资源和农业景观优势，大力发展观光、休闲、体验农业等乡村旅游业。在注重小城镇产业选择的基础上，有效促进镇乡产业互动，进而带动镇域范围内的现代农业发展水平提升，切实增加农民收入。endprint

对策四：全面加大对小城镇的投入力度

要进—步强化小城镇的区域带动功能，必须在加大财政投入的基础上探索构建多元化的投入机。一是逐年加大中央、省、市、县对小城镇的财政转移支付，保障小城镇的各项正常支出及顺利运转，确保其对周边农村充分发挥公共服务提供和社会管理强化等职能。二是设立小城镇发展专项资金，用于小城镇道路、自来水厂、场镇水电气、广播、通讯等综合管网、垃圾处理、污水处理等基础设施建设，通过改善生活环境提高小城镇对周边农村人口的聚集吸引力。三是鼓励金融机构加大对小城镇的信贷投入，对支持小城镇融资力度大的金融机构实行财政贴息、贷款增量奖励等手段，同时发挥财政资金的引导作用，吸引各类社会资本更多地进入小城镇投资。

对策五：对小城镇给予更有效的政策支持

当前，我国小城镇发展中必须尽快改变政策支持不足的现状。第一，强化对小城镇的用地保障。一方面，县级范围的新增用地指标要向重点小城镇倾斜，基本保障其加速发展中必然不断增大的用地需求，突破小城镇发展普遍面临的用地瓶颈。另一方面，小城镇土地整理项目的新增用地指标，应优先满足本区域经济社会发展中的用地需求，而不是因短期利益而一味地异地增减挂钩。此外，还应积极探索集体建设用地流转方式，保障集体建设用地依法、合理、规范流转，以此进一步盘活小城镇存量建设用地，充分挖掘小城镇用地潜力。第二，合理调整收入分配政策。在专项资金方面，实行土地出让金县级净收益全额返还，城市基础设施建设配套费全额返还。在税收分成方面，国税任务内省、县分享部分向小城镇倾斜，地税县级分享部分按30%以上返还，超收部分全额返还，主要用于镇域范围内的经济社会事业发展。第三，合理扩大小城镇的经济社会管理权限。一是简化项目审批服务环节。在镇辖区内的基本建设、技术改造等项目，由镇自行审批确定，报上级投资主管部门予以备案。二是成立综合性的行政管理执法机构。在城管、环保、劳动、安全生产、食品安全和工商等领域，按照“统一签订委托协议、统一规范操作流程、统一组织业务培训”的要求，依法行使部分行政审批许可和处罚权。三是建立便民服务机构并完善其功能。将所有权利下放的职能部门进行集中办公，实现“一站式服务” ，优化服务机制，提高办事效率。

对策六：积极探索城乡融合的新型管理体制

在城乡之间开放度不断扩大的背景下，我国小城镇发展中城乡人口混居的趋势日趋明显，原有管理体制不可避免地会面临挑战。因此，应对吸纳农村居民作用明显的小城镇积极探索城乡融合的新型管理体制。一是重新定位小城镇政府管理目标，增强管理体制的适应性，实现从“管理型”政府向“公共服务型”政府转变，其职能范围包括公共服务提供、基础设施建设资金筹措以及必要的管理和监督等方面。二是创新基层治理结构和社区管理模式，及时解决城乡居民混居过程中由于观念、文化、生活习惯等方面差异带来的冲突。三是发展多元化的社区自治组织，提高居民对就业培训、社会保障等关系到切身利益的重大事项决策的自主参与度，逐步改变农民散居时期的社会管理方式。endprint