强化应急管理能力系统工程建设

闪淳昌

应急管理是针对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等各类突发事件，从预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、恢复与重建等全方位、全过程的管理。由于突发事件的不确定性、复杂性、高变异性、紧迫性、关联性和当代信息网络的快速发展，应急管理成为一项复杂、开放、巨大的系统工程。因此，强化应急管理能力系统工程建设，是摆在各级政府和领导面前的十分紧迫的时代课题。

我们中华民族的历史就是与各种灾难斗争并不断取得胜利的历史。新中国成立以来，党和政府高度重视应急管理工作。但是，全面系统地加强应急管理工作，是在2003年那场惊心动魄的抗击非典斗争之后，党中央、国务院在深刻总结历史经验、科学分析公共安全形势的基础上，做出全面加强应急管理工作的重大决策，重点是加强“一案三制”建设（即制定修订应急预案，建立健全应急体制、机制和法制）。党的十八大报告强调建立健全源头治理、动态监控、应急处置相结合的机制，特别是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出了健全公共安全体系的任务。

近年来，我国大灾多发，多灾并发，重特大事故、公共卫生事件、社会安全事件不断发生。应急管理在保障人民生命财产安全和维护社会安全稳定方面，发挥了重要作用。我国在应对灾难和危机中表现出的决策迅速、出手快、出拳重、措施准、工作实、应对有力的鲜明特色，反映出党和政府在建设中国特色应急管理模式方面的发展进步。

由于我国还处在社会主义初级阶段，全面系统地加强应急管理的时间比较短。应急管理工作还存在基础薄弱、体制机制和法制不够健全、公众的忧患意识和自救互救能力较差、监测预警和应急处置能力有待提高、各级领导勇于担当和科学决策指挥能力不强等问题。应急管理工作任重道远。

习近平总书记指出：“当前，我国面临着对外维护国家主权、安全、发展利益，对内维护政治安全和社会稳定的双重压力，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。”灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重是我们的基本国情。我们国家又处于工业化、城镇化、信息化的转型、转轨、转变时期，处在快速发展期和矛盾凸显期，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发事件很多。我国是高风险的城市与不设防的农村并存；突发事件的关联性越来越强，经常导致次生衍生事件或成为各种事件的耦合；国内发生的涉外事件和国外发生的涉我事件明显增多。受灾对象的集中性、后果的严重性和放大性等特点凸显。能否有效应对各类突发事件，越来越成为检验党和政府执政为民的重要标志，成为检验党和政府是否对人民群众负责的试金石。加强应急管理已经成为“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重要内容。为此，必须强化应急管理能力的系统工程建设。

从全灾种、全过程、全方位、全社会、全球化的视角统筹公共安全体系和应急管理能力建设，推进理念转变。真正从举国救灾向举国减灾转变；从不惜一切代价应急处置向千方百计做好应急准备转变；由政府包揽向政府主导、社会协同、公众参与、法制保障转变。特别是要坚持以人为本，强化“红线”意识。习近平总书记指出：“人命关天，发展决不能以牺牲人的生命为代价。这必须作为一条不可逾越的红线。”我们必须更加注重政府的社会管理和公共服务职能，始终把人民群众生命安全和健康放在首位，在处置突发事件全过程中始终坚持人的生命高于一切，重于一切，做到全力施救、科学施救。

健全统一、权威、高效的应急管理体制机制，更加注重应急管理的系统性、整体性、协同性。中央国家安全委员会的成立为形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障国家安全和处置突发事件的能力，提供了强有力的体制保障。关键是进一步健全各级党委、政府的统一领导、统一指挥，发挥好各地、各部门应急管理机构的作用，以利综合协调，科学决策，使应急救援队伍和各类应急资源备得有、找得到、调得动、用得好，并防止重复建设，切实搞好部门配合、条块结合、军地融合、资源整合、机制磨合。

坚持底线思维，立足应对大灾、巨灾和危机。应急管理最重要的是不断做好准备，包括思想准备、预案准备、机制准备和工作准备。应当切实加强以风险治理为核心的应急管理基础能力建设、加强监测预警能力建设、加强信息与指挥系统能力建设、加强应急救援队伍能力建设、加强物资保障能力建设、加强紧急运输能力建设、加强通讯保障能力建设、加强恢复重建能力建设、加强科技与产业支撑能力建设、加强应急管理科普宣教能力建设等。当前，在进一步修订完善各类应急预案的基础上，可以结合我国国情，借鉴国际经验，围绕恐怖袭击、破坏性地震、特大事故灾难和社会动乱等巨灾和危机，进行情景构建，强化应急准备，提升处置能力。

加强应急管理法制建设。深入贯彻《突发事件应对法》并适时修订，针对空白领域和热点，研究制定《综合减灾法》、《反恐法》等相关配套法律法规和规章，完善应急管理制度建设。加强各级人大和政协在公共安全和应急管理工作中的立法和监督，建立健全符合我国国情的重大突发事件调查评估机制，绩效评价机制、利益引导机制和巨灾保险机制等。

健全科技支撑，提高全民族的忧患意识和自救互救能力。必须把公共安全状况的根本好转，建立在依靠科技进步、提高公众素质的基础上。大力发展公共安全和应急产业，促进监测、预警、处置救援等应急装备的标准化、规范化和国产化，特别是要高度重视信息网络在公共安全和应急管理中的作用。加强公共安全与应急管理的学科建设及复合型、交叉型的专门人才培养。使安全知识真正进农村、进学校、进企业、进社区、进机关、进家庭，并从娃娃抓起，提高基层的应急准备水平和第一响应者的应急能力。传承中华民族防灾与应急文化，使之成为社会主义文化建设的重要内容。鼓励非政府组织积极有序地参与应急管理工作。充分发挥各种媒体、文艺团体的作用和优势，形成全社会良好的公共安全氛围，开创“社会和谐人人有责、和谐社会人人共享”的生动局面。

提高领导干部的研判力、决策力、掌控力、协调力和舆论引导力。孙子兵法讲，“兵无常势，水无常形，能因敌变化而取胜者，谓之神。” 世界上完全一样的突发事件不会有。这就需要通过培训和实践，不断深化对应急管理规律性的认识，依法预防、依法处置，不断提高领导干部勇于负责，敢于担当的责任意识和危机处置中科学、冷静、果断决策的能力。

总之，公共安全和应急管理的战略正在发生变化，主要是由单项向综合转变，由处置向预防、向加强风险管理转变，由单纯减灾向减灾与可持续发展相结合转变，由政府包揽向政府主导、社会协同、公众参与、法制保障转变，由一个地方向加强区域联动和国际合作转变。我们必须全面认识工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展给公共安全和应急管理带来的新课题、新挑战，做到居安思危，思则有备，有备无患。

（作者为国务院参事）