以制度建设 解决服务群众“最后一公里”问题

蔡志强

密切联系群众作为党的传家宝，是保有中国共产党先进性和纯洁性，推进党的建设制度改革的重要基础。本次群众路线教育实践活动既是中国共产党在市场经济制度框架内创造性加强作风建设的伟大实践，也是中国共产党推进自身现代化加强组织成员尤其是领导干部党性修养和服务能力的重要行动。活动开展一年多来，各级党委聚焦“四风”问题，贯彻整风精神，始终以解决问题的实际成效取信于民。第二批活动从今年1月开始，涉及330多万个基层党组织。活动中，地方基层党组织结合存在问题，立足完善服务功能和推动发展能力，尊重群众意愿，努力用群众的方式做好群众工作，形成或完善了一系列制度成果；通过构建领导干部深入群众的动力机制来贯通服务群众最后一公里，以期打破官本位和简单行政思维带来的基层管理的乱象，推动基层政府实现从管理到治理的转变。

持续用劲应形成制度成果

今天开展群众路线教育，本质上是要保证党员领导干部和群众在一起。活动开展既要坚定共产主义远大理想，坚持社会主义共同理想；形成评价和落实科学发展观的干部政绩评价标准，树立正确的用人导向；也亟需通过有效的机制来保障发展成果为人民共享，保障权力运行有效解决群众生产生活面临的具体的现实问题，避免对群众利益的忽视和侵害。

对参与第二批群众路线教育实践活动的党组织而言，“顶层设计”意味着在充分把握当前党建实际的基础上，形成密切联系群众的制度体系。新形势下，党需要改变简单依靠群众运动的方式来解决问题的方法，转变为依靠完善的制度体系来保障党的密切联系群众的作风落到实处。我们所讲的制度包括了党的民主集中制，即群众路线教育要能够强化党的民主集中制的根本原则和制度；还包括了基本制度，即教育过程要能够完善党的代表大会制度、党的选举制度、党的干部制度、党内生活制度等一系列以党章为根本大法的制度体系；同时也包括了党委会及常委会的议事规则和决策程序等工作制度，包括落实教育活动中党员领导干部的承诺制、信息公开制度、目标公示制度和整改结果的群众评议制度等。这些制度体系的顺畅运行能够确保群众路线教育活动持续用劲并取得实效。需要强调的是，各级党委政府持续用劲推进党的八项规定的落实和教育实践活动的开展，正在形成党密切联系群众，完善人民当家作主权利的重要机制。我们知道，活动中形成的包括公开制度、党的领导班子和干部责任落实制度在内的一系列制度和标准在制定的时候，是最大限度地体现着党加强自身建设的价值和要求的，这些标准体系一旦为社会掌握，就必然要成为社会考量和评价各级干部工作绩效的基本标准，成为体现人民主体地位的党群沟通平台。这次群众路线教育实践活动强调持续用劲，就是期待以制度形式激发党员和群众双方积极性，形成党密切联系群众的不竭动力。

从顶层设计看，做好党的群众工作，党的建设必然同时需要包含以下内容：一是在发展层面形成全面建成小康社会和实现民族伟大复兴中国梦的具体战略目标；二是在自身建设方面强调执政能力和先进性、纯洁性建设，密切党与人民群众的血肉联系。以优良党风促政风带民风。社会结构多元化和谋求加入党组织的人员的复杂化，共产党需要更加严格地把好入口关，加强教育管理，坚定党员领导干部的理想信念，提高他们做好群众工作、服务人民群众的能力。三是从社会建设的要求出发，党的群众工作的有效性直接体现为建构和完善改善人民生活、保障人民当家作主的制度与方法，同时让党的基层组织运转起来，使其成为社会治理的核心力量。

推进基层党建创新，努力构建顺畅的沟通表达机制是实现党的作风建设永远在路上的基本要求。比如，山东省泰安市近年来探索建立了“五位一体”党员意愿表达机制，通过完善的制度来保障党章权威和党员权利。又比如，肇始于河南省邓州市的服务群众的4+2工作法，张家港积极推进的小区域大党建的基层党建创新经验，通州张家湾的“小支部大党建”的创新型服务型党组织建设，以及习近平总书记在群众路线教育实践活动中提到的浙江枫桥经验。这些都是开放条件下市场经济环境里党组织密切党群关系推动科学发展的有益尝试，并且所有的这些经验和创新都致力于构建党和人民群众之间有效的沟通机制和服务职能。

形成领导干部深入群众的动力

机制

群众工作的开展，要求党要能够实现对社会有限资源的合理组合，保障党和政府、政府与社会、党和人民群众之间形成良性互动，使得党和国家的根本利益和社会的基本利益的实现能够拥有不竭的动力。这种力量之源，就在密切于党和人民群众的血肉联系。发扬党的密切联系群众的作风，是我们党在革命和建设中既保持先进性又体现群众性，得以团结带领人民群众为实现共同目标而奋斗基础。

进一步密切党和人民群众的血肉关系，关键是形成领导干部深入群众的动力机制。当前，应通过党的组织文化建设保障领导干部树立为民务实清廉的优秀品质和作风，形成万事民为先的从政道德，形成谨慎用权科学决策的有效路径，用严格执行的科学考核建立评价领导干部战绩的标准体系，从而保证领导干部从改善民生的现实需要出发来谋划发展，让领导干部拥有主动联系群众的内生动力；另一方面形成群众利益实现机制，在改革发展的过程中不断把人民群众的利益实现好、维护好。中国共产党是全国人民根本利益的忠实代表。在现代社会中，党对群众利益的判断符合群众实际利益需求，这是避免干群关系紧张的基础。在发展目标的框架内，人民群众在党的领导下，可以维护并实现自身的利益诉求。因此，党的群众工作需要与解决群众生产生活中的实际问题结合起来，同时把维护群众的切身利益作为群众工作的出发点和落脚点；建立并拓宽通畅的民意表达渠道。执政党的地位决定了所有的决策过程和政策制定、制度安排都与百姓的利益息息相关，并保证决策的民主化，确保决策符合老百姓的利益。

群众路线教育活动的本质在于密切党群关系，提高党员领导干部为人民服务的能力，凝聚力量实现党的奋斗目标。由此，实现群众路线教育中的开门搞活动，需要提供社会制度化参与教育活动的平台，即要通过程序设计保障人民群众在制度框架内有效参与到活动中。为此，首先，在调查研究和意见收集阶段，可以就群众关心的热点问题、难点问题和党群关系的焦点问题问需于民，问计于民。其次，通过教育活动将群众输入的信息转化为改进工作，推动发展的具体整改措施和制度安排，并将实践证明是科学的制度与政策输送给群众，实现对群众的引导。第三，所有的政策制定与制度安排，在教育活动告一段落后，通过有效载体和民主形式，让上级组织、服务对象、媒体代表等群众进一步评议，以此实现党内民主与社会民主的互动。

同时也要看到，许多地方党委政府在推进群众路线教育实践活动中，不是简单进行所谓“创新”，而是更加重视盘活党建存量来推动社会治理和经济发展增量。应该看到，党在领导革命建设改革开放的过程中，形成了密切联系群众的一系列鲜活经验和有效做法。许多地方在有偏差的发展观和政绩观影响下，将许多被历史证明是有效的做法抛弃了。党和人民群众之间联系的桥梁和纽带不再顺畅的情况下，中央的精神有时候会很难被落实到老百姓利益实现维护和发展的实处，老百姓的诉求也不能够体现在地方政府的政策过程中。为了真正打通“最后一公里”，各地在群众路线教育实践活动中，更需要结合作风上存在的具体问题，剖析已有的制度何以会空转和失灵。我们看到，许多地方把原有的记民情日记、双向民主生活会的机制加以梳理和完善，一方面，像通州张家湾镇党委一样，给驻村干部配自行车，便于他们在田间地头穿行；另一方面在制度安排中把民情日记和双向民主生活会中老百姓提出的要求和需要解决的问题，对接到党委政府决策的平台上，使得政府决策能够体现民意，百姓诉求可以及时反馈。

（作者为中央党校党建部领导科学室主任）