美国转型期的国家治理能力

刘辉

市场、政府与社会是现代市场经济体系的三大组成部分。处理好三者的平衡，防止某一特定部分的优势扭曲市场对资源配置的决定性作用，是保证市场经济体系乃至国家制度良性运转的前提，也是国家治理能力的体现。社会转型时期，这种能力对于促进国家的全面发展具有特别重要的意义。南北战争结束后三十多年，美国由农业国一跃成为现代化的工业国家。在工业化进程中，美国大财团依据垄断优势，扭曲社会治理结构，威胁了市场经济的良性发展乃至政治稳定。在此背景下，影响深远的进步主义改革整合重塑了美国的社会治理能力，较好地重建了市场、政府与社会的平衡关系。至20 世纪初，政治腐败在到达顶峰后被逐步遏制，治理能力得到重塑，这为美国国家的进一步发展起到了有效的助推作用。

转型期美国社会治理的失衡

美国制衡性政治制度将保护个人权利作为政府存在的前提，主张自由放任、限制政府权力。宪法通过三权分立、有限政府、司法独立的制度设计防止政府权力的专横。因此，建立在制衡性政治制度基础上的国家治理，更多地体现着政府以“无为而治”的方式维持着国家权力和社会权利平衡的特点。然而，随着19 世纪末美国成为世界第一工业大国，形成了完整的全国性市场后，大财团在工业化过程中形成的垄断地位被不断强化。实现垄断利益的最大化成为“镀金时代”经济领域的本质特征，大财团霸权支配了美国的政治、经济与社会生活的诸多方面，打破了市场、政府与社会间原有的平衡，旧的社会治理能力受到严重挑战。

一是企业左右政府政策，垄断排斥自由竞争。1879 年托拉斯在美国出现后，垄断销售市场和原料产地成为超大型企业获取高额垄断利润的主要手段。19世纪90 年代爆发的经济危机为大企业的膨胀进一步创造了有利时机。经济危机期间，日后名扬世界的标准石油公司、美国糖业提炼公司顺利渡过危机，并通过兼并重组中小企业实现了跨越式发展。 19 世纪 80 年代前，美国国内单一公司资本从未超过 100 万美元，然而，到了1900 年，约翰·戴维森·洛克菲勒创办的美孚石油公司已发展成为拥有 1.22 亿美元的跨国公司。与工业资本的迅速膨胀同步，金融资本在迅速膨胀的同时与工业资本融合形成了金融股寡头。19 世纪末 20 世纪初，摩根公司、库恩雷波公司、希金森公司通过发行债券集资转而投资企业的方式获得了许多大企业的控制权。至第一次世界大战前夕，仅摩根公司就控制了全美国铁路资本的四分之一；通过向美国钢铁公司、通用电气、国民商业银行、 纽约第一国家银行等大公司派任董事，摩根家族几乎完全控制了上述公司。不仅如此，纽约人寿、互助保险、公平人寿保险公司等美国三大人寿保险公司同样被摩根家族参股。[1]由于财富迅速集中，到1893 年，美国 9%的家庭占有了全国财富的 71%，[2]垄断严重地排斥了自由竞争的市场经济环境。占据经济优势的大财团谋求的不当政治权力的行为愈演愈烈，导致美国政府和社会的治理能力被大大削弱。19 世纪末的美国开始成为“世界上第一个由大企业支配经济的国家”。[3]具体而言，大财团在控制美国经济命脉的同时，深深地介入国家重大经济问题的决策过程，形成了企业规模决定企业影响政策决策能力的恶性循环。由于大财团占据着制定经济政策的支配地位，“美国人的事情就是做生意”成为那一时期弥漫全国的主流思潮，并引导着政府特别是州政府所有非经济政策开始与企业发生直接联系，政府逐渐沦为企业的专用工具——“健全的实业政府”的倾向日益加剧。

二是政治腐败，治理失能。依据政治学原理，制度结构是权力分配的重要源泉，权力分配的改变同样会导致原有制度结构治理能力的变化。为防止制度性腐败，美国在纵向上规定了联邦与州之间的权力分割，横向上进行了行政、立法与司法的三权分立与制衡。政府权力有限而分散，政治权力的任何一部分难以形成制度性腐败。然而，制衡性政治制度分权设计下形成的州权力重而联邦权力轻的格局在美国南北战争后依然保持，[4]在经济事务上的权重尤其突出。同时，原有制度结构中，占人口多数的黑人、妇女被排斥在政治过程之外，这就为产生制度性腐败保留了空间。当资本的力量异军突起打破原有制度结构的权力分配格局后，制度性腐败就会发生。无论政府还是社会自治组织或公民个人均无法有效依据原有制度结构分配的权力来抗衡大财团对经济的垄断，因此社会治理能力遭到巨大破坏，制度设计的制衡作用也遭到了削弱。

“镀金时代”的美国，大财团在威胁侵蚀中小企业和普通民众的经济权利、造成贫富鸿沟不断扩大的同时，不断挑战社会公正的底线，贪污猖獗、贿赂公行、“城市老板”、党魁政治、政党分赃成为“镀金时代”政治生活的本质特征。食品安全、生产安全、环境安全危机迭起成为美国社会生活的突出问题。在腐败成为全社会普遍现象而廉洁变为例外的情况下，政治生活中不仅在任总统对最高法院大法官的提名和任命，而且联邦在各州和地方派出机构的官员法定职权都要受到财团和地方势力的直接左右。[5]生存领域内关乎人身的食品安全、生产安全、环境保护领域大财团的基本道德底线同样荡然无存。具有深远影响的进步主义改革就是在“镀金时代”财团霸权造成了破坏美国国家治理能力严重后果的背景下应运而生的。

美国国家治理能力

重建的主要内容

制度结构对于权力的配置具有强烈的导向作用。“镀金时代”形成的财团霸权破坏了美国国家治理能力的事实证明，完全的自由放任会危及自由竞争本身，而当放任结果导致国家制度结构权力分配失衡时，国家的治理能力就是要重塑制度结构下权力分配的平衡。因此，进步主义改革从改变制度结构的权力分配入手，在经济、政治和社会三大领域推行了制度性的变革，强化了政府和社会抗衡财团霸权的能力，重建市场、政府与社会间的平衡，并较为成功地推进了美国国家的全面发展。

一是强化经济干预能力。为了减少以致杜绝大财团霸权对市场经济健康运行的威胁，“镀金时代”后期，经过代表不同利益集团的各政治势力反复博弈，美国社会开始以联邦化和制度化两种方式扩大政府特别是联邦政府干预经济的权力。至20世纪初，在制度层面，美国通过财政改革和税制等经济制度方面的改革，出台了《谢尔曼反托拉斯法》、《克莱顿法》等一系列法律，实施对原料、生产、销售、物资配给、市场物价的干预；在联邦层面，美国建立了州际贸易委员会、联邦储备银行、联邦贸易委员会等重要的全国性经济管理机构。这些机构的建立使联邦政府不仅在历史上第一次可以对国内生产、贸易依法进行常态化的直接干预，而且在制度结构层面获得了维护竞争、保障公民基本经济权利、约束与制裁垄断行为的法定权力。制度结构的变迁为美国国家治理能力的提升提供了前提条件。

二是提升政治控制能力。治理能力是政府合法性的充分条件，政治控制力则是治理能力的重要内容。为应对“镀金时代”大财团霸权带来的制度腐败挑战美国政府合法性的严峻形势，满足美国社会抗衡大财团操控政治的要求，恢复公众对政府的信心，美国政府在加强经济干预的同时，也在制度结构层面进行了一系列实质性的政治制度改革。针对财团利用制度腐败，以经济实力操纵选举影响政治等问题，美国国会先后通过了《宪法》第十六、十七修正案。其中，第十六修正案规定，国会有权对所有收入开征所得税，税收的使用不按各州在全国人口中的比例分配使用，也不考虑各州人口数量。十六修正案因此成为联邦政府利用财政和税收手段加强联邦政府对各州、地方政治影响，化解财团霸权的有力工具之一。而第十七修正案则修改了美国参议员选举办法，变间接选举为直接选举。此后，美国先后实行了直接预选制、创议、复决制和罢免权制，妇女选举权得以实现。至20世纪初，这些制度结构层面具有实质意义的改革初见成效，政党分赃、党魁政治对议会党团的控制以及财团操纵立法机构等腐败现象得到抑制。

市政管理中的腐败是“镀金时代”的突出问题。为进行市政管理，美国通过制定城市自治宪章，引入企业管理理念、现代科学技术和管理手段，建立了以市民为导向的服务体系以限制政治机器对城市市政的控制，清除了“城市老板”造成的市政腐败。

三是修复社会自治能力。美国具有公民自治的悠久传统，治理能力的重塑不仅需要制度结构的改革，还需要国家以赋权手段培育动员各社会自治组织加入维护公正的活动。[6]针对“镀金时代”制度腐败带来的工业事故频发、伪劣食品、药品泛滥、自然环境破坏猖獗的现象，生产安全、消费安全、环境保护等社会问题被纳入美国政府的治理能力议程。一方面，联邦政府建立或调整了联邦食品和药品管理局、开垦局、国家自然资源保护委员会、联邦公众健康医疗局、国家公园管理局等机构以加大法律执行能力；另一方面，食品安全领域先后出台的《肉制品检验法》、《清洁食品与药物法》，在自然资源开发领域，通过的《森林保留法》、《森林管理法案》和《森林迁移法案》均以赋权方式赋予公民在上述领域的诉讼，以及利用自身业务专长加入监督治理活动的权利，并鼓励行业发展自律组织。这一时期，最高法院还以判决的方式确认了设备事故中工人求偿权的合宪性。[7]通过上述举措，公民的权利领域得到扩大并具体化。为保护这些权利进行结社的法律依据更加充分，推动了以修复社会自治能力为手段，重塑社会治理能力的过程。食品、环境、安全生产等领域的新型自治组织大量涌现并介入社会治理，协助政府更好地维护公平、正义等社会核心价值理念，成为美国进步主义改革的一大亮点。

美国转型期社会治理的启示

其一，维护有限权力与权力平衡是美国国家治理能力的核心内容。“镀金时代”的政治腐败与进步主义改革表明，制度腐败必须要依靠制度改革加以消除。制度腐败原指当权者为达到政治目的而控制经济，垄断高盈利行业，以苛刻的准入条件向申请进入者高额寻租；而经济腐败则是权势人物，利用具体的程序与决策过程谋取私人经济利益。两者相比较，制度腐败的危害性远远大于经济腐败。当政治腐蚀经济时就会发生制度腐败；为避免政治腐蚀经济的制度腐败，防止政府权力蜕变成压迫性力量，美国制衡性政治制度设计者在制定1787年宪法时，始终把国家与社会权力的分配作为关注的焦点，更倾向于制约国家权力保障社会权力，把实现和维护国家权力与社会权力之间的平衡作为根除制度腐败的途径。然而1787年宪法虽然保障了政体的稳定与均衡，但是，制度性的权力分配也强化了州政府的权力。19世纪初，几乎所有州宪法都规定，州政府有权批准设立各种特许公司并授予公司一定范围的经营特权，这就创造了掌握审批大权的州政府官员借机寻租的可能性。解决以上问题的方法是与美国公司自由化相伴随的州宪民主化。自1841—1852年，全美二十多个州当中有12个州起草了新宪法。新宪法大幅降低了选民的资格要求，建立了自由企业制度，鼓励市场竞争。到内战之前，美国最终以宪政改革的方式在制度规定上根除了制度腐败。但是，当工业化带来的财团霸权再一次打破市场、社会与政府间关系的平衡后，独霸的经济权力同样可以蜕变为压迫性力量，带来制度性腐败。如果没有有效的制度制约，膨胀的经济权力就会俘获政府权力削弱公民权利而凌驾于社会其他权力/权利之上。现代社会的任何权力必须是有限的并与其他权力形成制衡关系才能有利于维护社会的稳定。国家治理能力的核心就是要稳妥地兼顾各方权力的平衡，行使权力的监督和制约，避免任何一方权力过于强大，以确保制度性腐败得到根除。可见，“镀金时代”的进步主义改革，就是在新的历史条件下维护有限权力与权力平衡的新尝试。

其二，强有力的政治措施与道义力量是推动治理能力成功发挥作用的关 键。美国“镀金时代”的治理教训证明，有力的政治措施与道义力量是约束大财团霸权的重要因素。1906年3月15日，西奥多·罗斯福给作家厄普顿·辛克莱回信，高度赞赏其纪实小说《屠场》[8]，并表示要采取坚决措施，对肉制品生产进行严格监管。在随后的应邀会见中，罗斯福接受了辛克莱的建议，选派独立调查人员前往肉制品加工中心芝加哥秘密调查，调查报告得出了与辛克莱完全相同，甚至有过之而无不及的结论。正是这次行动使国会通过了《肉制品检验法》和《清洁食品药品法》。食品安全立法是美国进步主义改革的重大举措。诸多林林总总的类似案例证实，利益目标分散的弱势集团无法抗衡财团霸权，必须以有力的整治措施，通过顶层的制度设计应对膨胀的经济权力吞噬政治制度的局面，使政治权力重获平衡市场、政府与社会的治理能力，以重新安排、修正和调整国家、市场与社会间的权力分配。 “一个有力高效的中央政府”，[9]必须借助公共权力限制过于庞大的私人经济权力以维护社会公正才能满足公民依靠政府治理能力来抗衡财团霸权的愿望。这是推动社会转型期治理能力成功发挥作用的关键因素。

当然，进步主义改革的措施之所以能够顺利推行，不仅依赖于强有力的政府治理能力的发挥，还要得益于独立的公民社会、相互竞争的利益集团以及独立媒体的道义力量对腐败的揭露与抨击。在进步主义改革过程中，城市化与教育水平的提高培育出关心社会事务的庞大中产阶级群体；排版印刷技术革新造成的报纸成本大幅降低，资讯丰富的报纸走进普通民众家庭更加便利；大众化的报纸主要依靠广告收入获得独立的市场地位，从而摆脱了依附于政治团体或者“政治老板”的客观条件；独立的媒体将竞相报道调查性新闻、暴露腐败与不公作为争取稳定的读者群而进行的竞争，这一切共同培育和提升了公民社会的自治和政治参与能力，构成了支持进步主义改革的道义力量。

其三，渐进与妥协是进步主义改革成功的必要条件。在美国，制衡性政治制度界定了繁琐细致的权力划分边界，客观上保证了各利益集团较为平等地享有影响政治决策的可能性。就联邦权力的划分而言，任何一个利益集团必须以较大优势、在较长时期内同时控制联邦层面的四大权力（国会两院、总统、最高法院）才能将自身政治意志转变为法律制度与社会政策。同时，为防止取得控制地位的利益集团恣意妄为，制衡性政治制度又将联邦层面的司法权设计得相对独立，以较为超然的身份扮演着独立仲裁的角色。制衡性政治制度设计实现了决策层的多元化，客观上防止了任何个别利益集团独占政治资源、垄断决策过程的可能性。在繁琐的权力分割之外，各权力部门内部均设有众多的议事规则，这进一步保证了同一利益集团内部更多、更小的利益集团同样享有较为平等影响决策的机会，在避免不同利益集团独占政治资源的同时，也消除了同一利益集团内部的任何群体垄断决策过程的可能性。

由于制衡性政治制度设计同时为各利益集团将自身政治意志转化为法律制度与社会政策提供了空间与流动渠道，所以自殖民时代至立国以后，美国各利益集团及其内部不同群体便始终就各自的利益边界进行着多维度多侧面的持续博弈。宪法的抽象原则在此过程中被不断博弈产生的权力分配结果重新界定，这就要求各利益集团在将自身政治意志转化为法律和社会政策的同时，必须将其政治意志膨胀程度限制在其他利益集团的容忍范围内，并最大限度地争取政治同盟军。纵观美国进步主义改革的全过程，无不是妥协与渐进的结果。例如，《谢尔曼反托拉斯法》和《克莱顿法》等一系列法律的出台限制了垄断行为，但必须规定例外方式并回避处理造成垄断的间接环节以换取财团的让步；宪法第十七修正案规定了参议员直接选举，与参议员选举有关的选举经费问题就要在另外的场合做出相应妥协；《肉制品检验法》和《清洁食品药品法》规定了对消费者权利的保护，但消费者权利内容的具体界定则要等到几十年后由肯尼迪总统提出的“消费者四大权利”才给予回答。但是，这种不能一步到位的渐进与妥协，正是制衡性政治制度下改革成功所必需的。

进步主义改革是美国重塑国家治理能力的一次成功的尝试。面对工业化造成的社会、政府与市场关系的失衡，美国政府与社会在制衡性政治制度的框架内，通过制度创新恢复了三者的平衡，较为成功地解决了“镀金时代”的社会积弊，体现出了较为成熟的治理能力。改革过程中，美国政府紧紧抓住制度结构对于权力的配置具有强烈导向作用这一关键，在制度与联邦两个层面强化国家对经济的干预能力，通过扩大联邦政府的政治控制能力和赋权行动，推进社会抗衡财团的能力，并在改革过程中体现出必要的妥协能力。美国重塑国家治理能力的进步主义改革证明，强有力的政治经济能力、周到缜密的制度结构调节能力、必要的妥协能力是国家治理能力成功发挥作用的关键要素。最后，治理能力还要伴随着历史条件的变迁不断地加以创新，才能保证社会转型的最后成功。

（作者单位：中国社会科学院美国研究所）

（责任编辑：张凯）

[1] David A. Shannon， Twentieth Century America， Chicago： Rand McNally College Publishing Company， 1977： 72-73.

[2]理查德·霍夫斯达特：《改革时代——美国的新崛起》，石家庄：河北人民出版社，1989年版，第112—113页。

[3]理查德·雷恩：《政府与企业：比较视角下的美国政治体制》，上海：复旦大学出版社，2007年版，第18页。

[4]希尔斯曼：《美国是如何治理的》， 北京：商务印书馆，1986年版，第167—168页。

[5]王希：《原则与妥协：美国宪法的精神与实践》，北京：北京大学出版社，2000年版，第294页。

[6] Andrew M. Scott， The Progressive Era in Perspective， The Journal of Politics， 1959， p21， p695.

[7] 钱满素：《美国自由主义的历史变迁》，北京：北京三联书店，2006年版，第33页。

[8]《屠场》一书由美国著名左翼作家厄普顿·辛克莱于1906年写就。此书反映了当时美国肉类加工企业行业寡头与政府相互勾结，生产假冒伪劣肉制品的现实。这部小说一经发表引发了美国公众对食品安全和卫生的强烈关注。

[9]约翰·法比安·维特：《事故共和国——残疾的工人、贫穷的寡妇与美国法的重构》，上海：上海三联书店，2008年版，第116—117页。