事业单位改革破冰

本刊记者 张宏

5月15日，国务院发布《事业单位人事管理条例》（以下简称《条例》），这是我国首次对事业单位人事管理专门制定法规。《条例》就事业单位的岗位设置、人员聘用、奖励和处分、人事争议处理等管理事项作了明确规定。

从1998年中央明确事业单位改革以来，涉及111万家事业单位及3153万工作人员的改革大幕由此拉开。此后，围绕事业单位职能分类、去行政化、工资分配、社会保障等进行了探索与试点，并明确时间表——到2015年，在清理规范基础上完成事业单位分类；到2020年，形成新的事业单位管理体制和运行机制。

此次出台的《条例》则是从人事管理的角度推进事业单位改革，这一方面是人事制度改革步伐较快，改革已有所突破；另一方面是人事制度牵涉面广，牵一发而动全身。中国人民大学公共管理学院教授毛寿龙表示，“人事改革”是事业单位改革的核心，人的“改革”落实后，后面包括财政、管理等一系列改革就会更加顺畅。

2006年《条例》正式起草，经过五六年的修改，于2011年推出征求意见稿，再到日前的“终稿”，可谓三易其稿，内容也由征求意见稿的10章68条变为10章44条，减少了24条。

公开招聘，能上能下

近年来，尽管事业单位人事制度改革取得了较大进展，以聘用制度、岗位管理制度和公开招聘制度为主要内容的人事管理制度已初步建立。“但同时也暴露出一些问题：能进能出、能上能下的用人机制尚未真正建立；聘用合同的订立、履行、解除、终止，各地做法不统一；奖惩等激励保障机制不够健全；人事争议处理依据不够明确……”在就《条例》答记者问时，国务院法制办、中央组织部、人力资源社会保障部负责人如此表示。

实际上，早在2002年国务院转发原人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》的文件中，就已明确将聘用制确定为事业单位的基本用人制度。据介绍，目前事业单位聘用合同签订率已超过90%。

中国人事科学研究院原院长吴江指出，以法律的形式进行重申，规定事业单位聘用人员必须要公开招聘，是《条例》最大的亮点。他说，统一规范所有事业单位必须公开招聘，有利于促进社会的公平公正，减少甚至根除就业歧视问题，让每个应聘者都有进入事业单位工作的权利。

聘任制的重点在于事业单位的去行政化，使对于事业单位人员的管理由身份管理转向岗位管理，改变以往因人设事、因人设岗等弊端。“公开招聘、竞聘上岗有利于搞活事业单位的用人机制，形成事业单位人员能上能下的机制，解决一些事业单位机关化的用人模式。”中国人民大学劳动人事学院副教授文跃然说。人社部新闻发言人李忠也曾提出，规范和落实事业单位公开招聘制度，可预防事业单位“近亲繁殖”问题。

薪酬水平“随行就市”

实行聘任制后，事业单位人员工资待遇会有怎样的变化，是社会关注的一大焦点。对此，《条例》明确提出建立激励与约束相结合的事业单位工资制度，事业单位工作人员工资包括基本工资、绩效工资和津贴补贴，提出事业单位工资分配应当结合不同行业事业单位特点，体现岗位职责、工作业绩、实际贡献等因素。同时《条例》也明确，应建立事业单位工作人员工资的正常增长机制，事业单位工作人员的工资水平应与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。

中国劳动学会薪酬专业委员会常务理事吕井海表示，过去事业单位工资分配基本是走平均分配的路子，这导致事业单位人员的工资收入虽然稳定，但增幅普遍偏小。整体来看，事业单位人员的工资低于公务员和效益好的企业，其工资增长率低于社会平均工资增长率。

吕井海建议，应加大绩效工资所占比例，使人才待遇提升速度更快。他强调，拉开工资差距能促进工作效率提升，有必要性。但同时，政府也应该有所统筹调控，比如同类事业单位间，同类人员待遇不宜过于两极分化。

吴江指出，事业单位工资正常增长机制，一方面是与社会企业的同类人员、公务员进行比较，另一方面是参考物价，根据每年物价涨幅进行调整。同时，参考社会平均工资，根据平均工资的增长幅度适当做一些调整。

养老并轨方向明确

“要让事业单位人员真正能进能出，社会保险应该跟得上去。”汪玉凯等专家认为，事业单位改革的最大难点之一，就是分流、待遇等人事安排问题。

而缺乏养老保险是影响事业单位人员流动的一个重要因素——一旦离开原有“圈子”，他们的养老权益就“归零”，而工作年限越长，离职的机会成本就越高。此次出台的《条例》则明确提出：“事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇。”

浙江省人力资源和社会保障厅的相关人士对此表示，落实事业单位养老金改革之后，对事业单位人员保障还是比较有利的。“如果离开后可以转移到企业去，而不用担心‘这么多年白干了’，则事业单位长期以来难以实现‘能进能出’的问题将得到解决；对于一部分想离开事业单位的人员也少了后顾之忧，反而可以避免部分人‘混日子’的心态，进一步激发事业单位的活力。”该人士说。

事实上，2008年国务院常务会议就通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，并确定在山西、上海、浙江、广东、重庆等五省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进。但试行的结果是大多数地方在“原地踏步”、“实质性进展不多”，广东省人力资源和社会保障厅有关负责人称，因缺乏国家相关配套政策，广东目前尚未出台新的方案。

这次，《条例》从法律的角度进一步明确，意味着养老“并轨”改革的步伐不断加快。中国社会科学院教授郑秉文说，此次《条例》路线图清晰，表示了坚定改革的决心。但同时他也表示，养老金并轨后，亦涉及筹资机制的问题。业界曾测算，机关事业单位并轨改革后，养老保险总费率或高达44%，包括单位缴纳的社会统筹费率20%，职业年金8%；个人缴纳个人账户资金8%，职业年金8%。这些钱由谁出、怎么出，都是难题。

同时，并轨改革涉及诸多具体技术细节问题。有分析人士表示，对于不同类型群体——改革前的国家保障与参与养老保险制度后，所形成的待遇差如何解决？事业单位进行分类制度改革，哪些事业单位由财政全额拨款，哪些是差额拨款？涉及单位缴费的，是由单位筹集还是财政补贴？

在三部门负责人答记者问中，也只表示，下一步将制定事业单位人员竞聘上岗的办法。养老保险到底怎样改革、绩效考核标准如何制定等，目前还是待解难题。