小城镇建设：加快城镇化的重要一环

周明

党的十八届三中全会提出，坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村协调推进。近期，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》明确提出，有重点地发展小城镇，对促进各类城市群协调发展具有重要作用。当前，推进我省小城镇建设对实现现代化、解决“三农”问题、促进产业转型升级和区域协调发展具有重要意义。

小城镇建设的意义

小城镇是以聚集各种生产要素和发挥各项服务功能为特征的地域系统，具有功能城市化、规模小型化、与农村经济发展联系紧密化等特点，与农民变身市民、经济转型升级、公共产品供给、社会综合治理创新等有着千丝万缕的联系。

第一，推动小城镇建设，有利于缓解农村人口和劳动力转移。从现在起到2020年我国进入现代化，将有约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇，我省将转移450万左右农村人口。让现有的城市全部接纳这些农村人口，将远远超出城市的综合承载力，并带来一系列社会问题。小城镇是大中小城市统筹发展的坚实基础，不仅能够有效吸纳农村人口和劳动力转移，分流大中城市发展的压力，为农民工变身市民创造条件，而且能够为小城镇自身发展增加动力，再通过小城镇的繁荣带动农村经济的繁荣和社会稳定，实现社会效益最大化。

第二，推动小城镇建设，有利于促进各类生产要素流动和有效配置。小城镇化的过程就是人口转移、产业聚集、各种生产生活要素充分流动的过程。推动小城镇建设，有利于土地、资金、技术、劳动力等生产要素有序流动、充分激发市场的活力，实现资源配置最优化。比如，我省各地区经济发展不平衡，通过小城镇的建设和发展，可以有效推进大别山、武陵山、幕阜山等地区的整体扶贫开发，推动落后地区与发达地区的要素流通和优势互补，让青山绿山变成金山银山。

第三，推动小城镇建设，有利于扩大内需和产业结构转型升级。2012年，我省县域经济已占全省经济总量的54%，小城镇板块更是功不可没。小城镇的建设，能够让所吸纳农业剩余劳动力向第二、三产业转移，推动人口集聚、生活方式的变革和生产性服务需求的扩大，实现三次产业的联动、社会分工的细化和资源的最优配置，促进小城镇企业上规模、提档次，从而推动经济的快速增长和产业的转型升级。

第四，推动小城镇建设，有利于实现城乡一体化发展。我省区域发展不平衡、不协调现象日益严重，各地对资源、环境承载力不同，发展方式和发展要求不同。小城镇处于城乡接合部和城乡融合的交汇点，能够提供更多的土地、劳动力和环境的承载力。在资源和环境承载力较强的地区，加快小城镇建设的进程也是中小城市变为大城市的成长发育过程，这有利于培育新的增长极，推进经济增长和市场空间的梯次拓展，推动人口经济布局更加合理、区域发展更加协调，形成城乡商品流通一体化、城乡工业布局一体化、城乡建设一体化，进而实现城乡一体化发展。比如，我省仙洪新农村建设实验区和竹房城镇带城乡一体化试点在这方面具有很好的示范效应。

第五，推动小城镇建设，有利于促进社会治理创新。城镇化是农民市民共享现代化发展成果的重要途径。通过小城镇建设，带来的项目和资金，既能提高生产效率，又能富裕农民、造福人民，全面提升公共服务水平和生态环境质量，为小城镇社会治理创新提供充足的资金来源和环境保障。随着城乡一体化的发展，城乡二元结构矛盾将逐步化解，居民参与社会治理的积极性将不断提升，自我管理和服务的多元化社会治理结构也将不断形成，这些不仅有利于维护社会公平正义、消除社会风险隐患，更有利于促进社会治理的创新。

我省小城镇建设的现状

我省小城镇建设取得了十足的进步，县域经济比重达到53.8%，已经占据半壁以上份额，小城镇也成为最具有发展潜力和活力的区域，我省城镇化率已经由1978年的15.09%提高到2013年的54.5%，城乡一体化试点城市鄂州2012年城镇化率已超过60%。但由于历史遗留问题和现行体制机制障碍，我省城镇化过程，小城镇的建设仍然存在许多困难和问题。

一是区域发展差异明显。由于体制机制的障碍、规划引导的不科学及一些复杂的历史原因，我省小城镇发展呈现出发展不平衡、不协调的现象。一些小城镇区位交通便利，资源丰富，产品富饶，经济发展的速度就快一些；反之，经济发展速度就慢、块头就小一些，形成区域经济发展的不平衡。区域规划水平差异大。有些建制镇的行政区划与发展不平衡，建制规模偏小、布局不合理。比如，长江江汉沿线、国道省道沿线的小城镇平均间距只有6公里左右，布局过于紧密；而西南、西北等地有些乡镇平均距离超过40公里，布局过于分散。区域经济水平差异大。在历史中由于自然、政治和社会因素的积累，逐步形成了区域经济发展水平差距现象。区域经济结构差异大。一些资源和环境承载力强的小城镇工业基础薄弱，产品附加值低，增值能力弱，致使资源优势难以转化为经济优势，第三产业发展相对滞后。而一些经济基础较好的小城镇，工业化程度高，产品的科技含量高，附加值大，这是区域经济结构的不同导致经济发展的不平衡。人民生活水平差异大。由于人民的收入、消费观的不同，我省各地区人民的消费水平也有较大的差异，各地区消费需求对经济增长的拉动作用也存在差异。

二是产业支撑后劲不足。近年来，我省立足内需前沿阵地优势，抢抓长江中游城市群发展机遇，工业经济得到了迅猛发展。但是一些小城镇工业产业的发展却不尽如人意，普遍没有高新技术产业、新型产业和优势产业作支撑，往往工业的支撑、聚集、辐射和带动能力不足，小城镇镇域工业和项目普遍存在规模小、链条短、产业配套能力差、层级低的问题，导致小城镇经济实力不强，吸纳劳动力就业能力偏弱。小城镇产业支撑的不足和财政资金的紧张，又造成其公共服务质量、基础设施建设、民生保障等措施的滞后，从而陷入“一个地方的贫穷是因为它的贫穷”怪圈。

三是二元结构依然存在。目前，农业生产力水平低下和竞争力缺乏的问题依然制约着农村的发展和农民收入的提高，农民人均纯收入增长比例落后于城市人均可支配收入增长比例。2000年，我省城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收的之比为2.43：1，而2013年，我省城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收的之比为2.58：1，差距不断加大。城乡之间户籍制度壁垒制约了农村与城市在教育、医疗等民生类资源的配置制度，造成农民和市民在享受各类公共服务和公共产品时差别巨大，形成产城融合不紧密、产业集聚和人口集聚不同步、城镇化滞后于工业化的现象。

四是资源环境日趋紧张。一些地方片面追求经济发展的速度和规模，一些小城镇唯GDP发展，粗放式、掠夺式发展，高污染、高能耗项目匆匆上马，对环境破坏和资源消耗严重。一些地方在城镇化发展过程中，没有经过科学调研和规划，盲目“圈地”造新城，照搬城市小区模式建设新农村，简单用城市元素与风格取代传统居住和田园风光，对城镇建设搞“摊大饼”式发展，造成城镇分布不合理，城市内部分工协调不畅通，土地集约、产业集群效应没有很好的发挥出来，乡土特色和民俗文化等优势文化资源严重流失。

五是社会治理难度增加。大量的农村人口进城，不仅让小城镇缺少了新型工业化发展的劳动力，更是对小城镇的社会治理带来巨大压力。大量留守老人、留守妇女、留守儿童等特殊群体，急需在生产生活、社会保障、情亲关怀等方面得到帮扶救助。加上农村基础设施薄弱、交通不便，上级惠民政策、便民服务措施等急需落实，一些小城镇的人民群众利益诉求及社会治安等问题急需解决，稍有迟缓及沟通滞障，就有可能发生严重的社会问题。

推进小城镇建设的对策建议

随着工业的转型升级和城镇化步伐的加快，小城镇的建设成为解决农民市民化转变、资源配置市场化发展、公共服务均等化供给、社会治理民主化实施的重要载体。

一是小城镇社区建设园林化。坚持以人为本，规划设计应体现生态文明、绿色低碳、节约集约等要求，充分体现小城镇的多样化和特色化，让绿色生产、绿色消费成为小城镇新社区经济生活的主流，不断提高节能产品、再生利用产品和绿色建筑比例，倡导简洁舒适的交通系统、适应居住的绿色建筑和健康理性的生活方式，真正实现绿树成荫、花草成林，生态和环境保护良好的现代化新社区。

二是小城镇农民身份市民化。新型城镇化过程中，要避免“土地城镇化”快于“人口城镇化”的现象。应按照社会发展规律和市场经济规律，合理引导人口流动和农民进入小城镇，有序促进农业转移人口市民化、居民就业多样化，稳步推进小城镇基本公共服务全覆盖，不断提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。

三是小城镇要素配置市场化。我省城镇化是在人口众多、资源相对短缺、生态环境比较脆弱、城乡区域发展不平衡的背景下推进的，这决定了推进我省小城镇建设必须从现阶段这个最大实际出发，遵循城镇发展规律，让市场成为推动资源有效配置的最重要手段，有序推进各种生产要素有序流动，深化土地制度改革，推动农村土地确权，促进土地流转、集约用地，改变过去传统粗放的城镇化模式，真正实现产业结构、就业方式、环境保护、资源利用等一系列由“计划经济”向“市场经济”的转变。

四是小城镇居民就业多元化。小城镇的就业状况应该体现出因地制宜、灵活多样的特点。就业方式不能笼统一刀切，强制村民“洗脚上岸”、“离村进城”，应体现出地域特色和多元化特点，这样才能最广泛、最大限度地增加居民就业。比如，孝感小城镇建设的代表模式：以春晖集团为龙头，把农民组织起来，农民以土地入股到龙头企业，农民每年按股分红，每月领固定报酬，统筹房屋居住，形成社区模式管理。

五是小城镇公共服务均等化。公共服务和公共产品供给均等化是城乡一体化的重要目标之一。要进一步完善城乡基础设施建设，加快社会事业的发展，特别是在教育、医疗和文化等服务方面水平的提升，积极推进户籍制度改革，破解城乡二元体制结构。要结合小城镇的区位经济等特点，坚持优势资源和市场要素向民生领域集中、集聚，不断增强小城镇保障和民生改善的能力，实现公共服务便利化、均等化。

六是小城镇社会治理民主化。积极创新小城镇社会治理工作，有利于建立和完善以政府管理为主导、各社会组织广泛参与、民众自我管理和服务的多元化社会治理结构。在小城镇建设与治理中，政府应充分调动基层积极性，大力发展基层民主政治，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，着力培养社区的自治能力，形成以居民自我管理和服务为典型特征的自主系统。

（作者单位：省委政研室）