应对自然灾害危机的舆论引导机制研究

张洁++勇素华

摘要：我国是自然灾害频发的国家，虽然近年来自然灾害危机的舆论引导方面已经取得很大进步，但还存在诸如舆情信息收集不全面、灾情信息发布不及时等不可忽视的问题。本文基于“议程设置”理论，探讨议程设置过程中媒体、政府与公众之间的关系，在此基础上，提出构建及完善我国自然灾害危机舆论引导方略和机制，以期有助于提高我国应对自然灾害危机舆论引导的绩效。

关键词：自然灾害；媒体；舆论引导；议程设置；引导机制

中图分类号：D63-3文献标志码：A文章编号：1002-7408（2014）-06-0022-05

基金项目：教育部人文社会科学研究“1949年以来台湾地区自然灾害危机管理与对策研究”（09YJCGAT002）青年基金项目资助的阶段性成果。

作者简介：张洁（1980-），女，湖北荆州人，中国地质大学马克思主义学院讲师，博士，研究方向：思想政治教育；勇素华（1977-），女，山东乳山人，南京信息工程大学公共管理学院副教授，博士，硕士生导师，研究方向：思想政治教育。古往今来，每一次自然灾害的发生都对社会发展造成不同程度的影响和破坏，使社会处于一定程度的危机状态。所谓自然灾害，是指自然界中发生的、对人类造成生命伤亡与财产损失的事件。与其它公共安全危机相比较，自然灾害危机往往难以预测，它具有自发性、季节性、地域性及某种程度的不可控性。同时，自然灾害危机一旦发生，往往会立刻作用于人们的情绪，加剧人们的思想变化，突然形成巨大的“舆论浪”，［1］比如日本3•11地震发生后，我国却形成了吃碘盐防辐射的强大舆论波，很多地方甚至出现“抢盐事件”。因此，在自然灾害危机的处置中，舆论引导是一个关键环节，正确的舆论引导，不仅有助于政府成功处置自然灾害危机，而且关系到人民生命财产安全与社会的稳定。所谓舆论，是在特定的时间和空间里，公众对于特定的社会公共事件公开表达的、基本一致的意见或态度。所谓舆论引导，就是在新闻传播的过程中，传播者通过对议程的设置，并根据对某些问题和时间的强调程度，以影响公众的态度和意见。

目前，学术界对突发事件舆论引导的研究较多，但是对于自然灾害危机舆论引导机制方面的研究尚较缺乏。到目前为止，仅李树林在其论文《自然灾害事件中新闻媒体的舆论导向》中，提出了“以清醒的政治眼光看待问题，时刻保持正确的舆论导向；深切体会灾区人民的心理感受，注重发挥新闻媒体的思想教育作用；有序引导新闻报道的重心转移”等观点。因此，本文试图从议程设置理论出发，具体阐述舆论引导的三要素——媒体、公众与政府三者之间的关系，并针对当前自然灾害危机舆论引导的不足，提出相应的完善方略和机制。

一、我国自然灾害危机舆论引导的现状和问题

近年来，我国在应对自然灾害危机舆论引导方面已经有了巨大的进步，比如能够客观、主动、较为全面地报道灾情信息，第一时间采取行动等。但不得不承认，我国自然灾害危机舆论引导尚存在以下几方面的问题有待解决：

（一）政府发布灾情不及时、不充分

2008年1月10日，南方雪灾爆发，直到20多天后的2月1日，中央政府才成立了应急指挥中心，政府报道灾情信息和应急反应的速度明显滞后。其实，中央气象台在1月11日早上6点就发布了暴雪橙色警报，但是在受灾的21个省市中，除了湖北省之外，没有一个省市提前发出预警信号。当几乎所有的媒体都在欣喜地告诉公众瑞雪兆丰年的“喜讯”时，灾难却降临了。从降雪开始后的10天左右的时间里，中央电视台《新闻联播》只是把南方雪灾视为一般性气象新闻进行报道，每天的播报量只有1条。而其他主流媒体，比如《人民日报》在1月20日之前，也并没有将南方雪灾视为重要新闻。此次雪灾的舆情处置，正是政府发布灾情不及时、不充分的一个缩影。

近年来，随着网络的发展，也出现了网络舆情监管不足。各地方政府越来越重视互联网的运用，网络舆情逐渐得到重视。但是，在网络舆情的监测、引导方面还存在很多问题。在自然灾害危机发生后，一些政府官员会产生“网络恐惧症”。正如一位地方官员说，“没有网络之前，一个事件最多几百人知道。有了网络之后，却要面对成千上万人排山倒海式的议论，上百万人的口诛笔伐，真的很恐怖。”［2］于是，一些患了“网络恐惧症”的官员开始躲网民、躲媒体，拒绝发出正面的声音，但是网络舆情却没有因为政府的沉默而熄灭，网民情绪可能在各种随意的猜忌下蔓延，特别是当被一些别有用心的人利用时，将造成极其严重的后果。

此外，我国政府的舆情收集渠道较多，如人大、政协、信访和调研等渠道，但是对于自然灾害危机的舆情收集来说，均存在严重不足。首先，舆情收集不具时效性，除了信访渠道较快外，其他渠道对舆情收集的反映都因为受到程序、环节、层次较多的影响而十分缓慢，因此影响了舆情的时效性。其次，舆情信息缺乏真实性，这些渠道中，除了信访渠道具有“原汁原味”外，其他渠道普遍存在报喜不报忧的现象，存在的问题被层层截留、淡化，使得领导难以了解真正关于灾情的舆情信息。

（二）媒体灾情报道不够公开透明，且与政府沟通不畅

在自然灾害危机的处置中，媒体舆论引导的作用主要表现为及时准确告知灾情信息，揭示真相，遏制谣言的传播，以稳定民心，维护社会的稳定。但是目前媒体舆论引导还存在以下几个问题：

一方面，媒体报道灾情不够公开透明。目前我国媒体在自然灾害危机报道方面，在自觉不自觉地过滤着报道的内容，“灾害不是新闻，救灾才是新闻”的色彩还很浓重，仍然沿袭着“大灾出大典型大英雄”的报道模式，自我设置了报道禁区，灾区的真实状况得不到全面报道，深度的、监督性的、评论性的、引领性的稿件更是少之又少。而大量的信息是重复的，同质的。［3］正如中国人民大学新闻学院喻国明教授在评论央视连续100多个小时的直播报道汶川地震时所认为的：“这种数量上的大，并不能掩盖其维度展开的狭窄和单一。我们看到的是报道的逻辑始终一贯地指向行政逻辑的方向——我们的官员到了什么地方，我们的报道就到什么地方；我们的领导提出什么问题、关心什么问题，我们的传媒就采访什么问题、报道什么问题。”因此，在一定程度上可以说，我国媒体报道的灾情信息还不够公开透明。

另一方面，媒体与政府沟通尚不完全畅通。2003年“非典”事件以后，我国政府及各部门逐渐建立起新闻发布制度，并陆续出台一系列行政法规来推动新闻发布制度的完善。但令人遗憾的是，在自然灾害危机发生后，地方政府公开举办的新闻发布会的内容仍然有限，新闻发布主要是以政府新闻发言人的通报为主，政府与媒体之间缺乏沟通。如2013年4月四川芦山地震的新闻发布会，3/4的时间是通报，仅仅1/4的时间是记者问答环节。2008年5月1日，我国制定通过了《政府信息公开条例》，从法律法规层面上明确了政府公开相关信息的法定责任和义务，但是由于行政传统的原因，各级政府部门普遍缺乏主动沟通的意识。在自然灾害危机发生后，通常情况下不会在第一时间主动与媒体沟通，瞒报现象时有发生，最终导致危机越来越严重，以至于造成极大的不良影响。

与此同时，由于我国危机管理制度的缺陷，在自然灾害危机发生后，地方发现发生了自然灾害，不敢也不能擅自采取行动，而是需要层层上报。因此，也就错过了与媒体沟通的第一时间。例如，在“5•12”汶川地震中，邻近四川北部的甘肃几个县也遭受了震灾，但却不让记者前去采访；后来虽然允许记者采访，又强调要以领导在抗震救灾一线的行动为准，却不允许报道死亡人数和灾区困难。这样做的结果，使得甘肃部分地区的灾民得不到及时救助，以及灾民对政府的埋怨与指责。［4］因此，媒体与政府的沟通不及时会造成严重的影响。

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（三）公众应急能力不完备，且易产生恐慌心理，增加了舆论引导的难度

首先，我国公众应对灾害能力较为缺乏。目前，我国公众对自然灾害危机的应急能力还处在比较低的水平，具体表现为对防范和减轻各种自然灾害损失知识的了解程度、灾害后的自救能力等都比较差。有些虽然有自救知识，但是也不代表有自救能力，在遇到实际灾害时并不能够有效应对，完全是被动的等待救援。在汶川地震之后，对茨沟、百花和马口三村的调查显示，328%的公众认为不能应付地震、地震灾害、洪涝等灾害。仅仅只有75%的公众认为自己所在的村落（社区）的应急自救能力较强，能处理各种紧急状况，299%的公众认为社区的自救能力一般，能处理一些紧急状况，而有448%的公众认为社区的自救能力较弱或很弱，几乎处理不了应急状况。［5］此外，零点研究咨询集团与中国扶贫基金会和友成企业就扶贫基金会联合调查“5•12”地震灾区居民生活监测首期调查结果显示，超过60%的受访者“不太了解”或者“根本不了解”地震逃生、救援等方面的知识，仅有354%和26%的受访者“比较了解”和“非常了解”。由此可见，当前我国公众对自然灾害相关科学知识缺乏，应对自然灾害危机的能力很差，增加了舆论引导的难度。

其次，公众易产生恐慌心理。突如其来的自然灾害往往具有不可抗拒性，人们需要忍受失去亲人之痛、自身身体受伤之痛、失去家园或财产损失之痛等等却找不到可以倾诉的对象，从而产生无助感，甚至导致心理失衡，容易引起大范围的群体恐慌、焦虑、从众等负面的心理反应。根据世界卫生组织调查，自然灾害或者重大突发事件之后，约20%至40%的受灾公众会出现轻度的心理失调，30%至50%的公众会出现中至重度的心理失调。而在灾后一年内，20%的公众可能出现严重心理疾病。而在汶川地震过去将近一年时，对四川19个试点村的调查表明，仍然有351%的居民需要心理援助。［6］可见，公众在面对重大自然灾害时，心理承受能力还是比较弱的，增加了舆论引导的难度。

二、“议程设置”理论下自然灾害舆论引导的三要素

在自然灾害危机中，舆论引导的主客体具有一定的复杂性，涉及到政府、媒体、公众等多方因素。从救援角度看，政府是组织、调动、指挥救援的主体，媒体和公众是客体。从灾情信息发布上来看，媒体不仅仅是灾情信息的发布者，也是联系政府与公众之间的桥梁和纽带，更是舆论引导的主体，公众则往往是舆论引导的客体。而随着互联网的发展，公众有时会通过微博、论坛等发布一些具体的灾情信息，从而也可能成为舆论引导的主体。因此，在自然灾害危机发生，主客体一时间不明了，政府制定政策及媒体利用传播手段进行舆论引导时，必须充分考虑到公众的因素，保持与受众之间的良好互动关系，以便媒体舆论引导更好地实施和政府政策更顺利地贯彻。因此，要保持媒体、公众与政府间的良性互动关系，就必须对这三者进行议程设置。

（一）议程设置理论

议程设置理论是20世纪60年代兴起于美国的一种理论。最早由美国传播学家马克斯韦尔•麦库姆斯（Maxwell McCombs）和唐纳德•肖（Donald Shaw）于1972年在《舆论季刊》上发表的论文《大众传播的议程设置功能》提出来的，该文章认为，媒介对某一事物的强调程度同公众对同一事物的重视程度成正比，媒介越重视什么，公众就越关心什么。在随后的30年中，作为大众传播学经验主义研究的一个重要命题，这一理论得到了很大的发展。随着新闻媒介扩展到互联网上，议程设置效果一再得到证实。目前，议程设置研究的发展已经远远超过了它的原始领域，议题显著度从媒介议程转移到公众议程。［7］

所谓媒介议程即媒体所关注的问题，是指在某一时间段内，被媒体大肆报道或者频频论及的话题或事件。也就是说，媒体对事件的报道并不是“镜子式”的反映，而是从现实环境中选择出它们认为重要的部分或方面进行加工、整理，赋予一定的结构程序，然后以报道事实的方式提供给受众。［8］所谓公众议程是指某个社会问题引起公众的普遍关注，最终成为社会舆论的中心议题，并向政府部门提出政策诉求。无论在媒介议程还是公众议程中，媒体都起了不可忽视的作用。此外，议程设置还包括“政策议程设置”。所谓政策议程是指某一公共问题受到权利主体的高度关注并确定解决此问题，以及已将其纳入政策讨论，决定政府何时采取行动，采取什么行动的政策过程。媒介议程、公众议程、政策议程分别是媒体、公众、政府对某一关注事件表达态度和施加影响的一种方式。随着社会和新媒体的发展，政策议程与媒体议程、公众议程之间呈现出互动循环的议程流向状态。我国著名学者郭庆光指出：议程设置是引导舆论的重要方面和环节，也是舆论引导的第一个阶段，即媒体通过有选择地报道新闻，把社会注意力引导到特定的方向。［9］议程设置与舆论引导的关联性可以概括为以下三个方面：议程设置是舆论引导的前提和基础，没有科学合理的议程设置，就没有科学合理的舆论引导；议程设置又是舆论引导的初始阶段，在议程设置过程中就渗透着议程设置者的舆论引导意图；议程设置的密度与频度影响舆论引导的效果。［10］

（二）自然灾害危机舆论引导中的媒体、公众与政府

在自然灾害危机的舆论引导过程中，最重要的是协调和处理好政府、媒体与公众三者之间的关系。

1政府。政府是自然灾害应对工作的管理者，同时也是自然灾害信息公开的领导者。政府作为自然灾害危机舆论的引导主体，在自然灾害危机发生后，“第一时间”主动发布灾情信息，能够为公众设置议程，为媒体设置议程，减少可能发生的负面舆论，把舆论引向政府所期望的方向。“政府议程（传播）既是一种传播行为，也是一种管理行为，传播行为是管理行为的延伸，是管理行为落到实处的必要步骤。”［11］也就是说，有效的政府议程设置更有利于舆论的引导。政府可以通过新闻发布会等形式，告诉公众及受灾群众政府救灾工作的新进展，使之成为社会关注的热点问题，从而更有利于舆论引导的进行。政府无法躲避社会舆论对灾情信息本身的关注，却可以以“具体正面的灾情信息”取代“消极负面的灾情信息”，使之成为舆论的焦点，让公众关注正面的灾情信息，避免舆论引导的偏差。

2媒体。媒体是传播政府决策的重要途径和公众获取灾情信息的重要渠道，即媒体是自然灾害危机中沟通政府与公众的重要桥梁。澳大利亚危机管理专家罗伯特•希斯（RobertHeath）将媒体在危机中的作用概括为：第一，提供信息，指导公众在不同的危机情境中行动；第二，增强公众的危机意识；第三，危机发生时警示公众；第四，为危机管理者提供信息，关注利益相关者的情绪，可以理解和分析较大的危机；第五，提供有关做什么、去哪里、联系谁，以及采取什么措施等信息，以控制并解决危机。由此可见，媒体是舆论引导不可或缺的重要环节。在自然灾害危机发生时，媒体可以有选择性的报道。媒体可能无法影响公众怎么想，却可以影响公众想什么，因此“媒体议程”的设置对自然灾害危机的舆论引导存在一定的可行性：一是公众和受灾群众有议程设置的需求。在互联网高速发展的时代，公众获取灾情信息的渠道是多元化的，但是在排山倒海的灾情信息面前往往不知如何取舍。公众及受灾群众的这种心理，给媒体进行议程设置提供了良好的基础。比如，公众及受灾群众担心发生次生灾害或者群发性灾害，媒体就可以通过议程设置，报道一些专家的权威分析和建议，以稳定民心。二是公众和受灾群众的从众心理。“从众”俗称“随大流”，社会心理学家认为，从众是由于真实的或想象的群体压力而导致行为或态度的变化。从众是个体寻求解除与群体冲突、增强安全感的一种较好的选择，是一种比较普遍的社会现象。［12］在重大自然灾害发生后，公众尤其是受灾群众在灾难等因素的影响下，可能会出现不问是非地附和别人的现象。针对公众和受灾群众从众心理的出现，媒体应该及时进行议程设置，报道一些正面的灾情新闻，及时、正确地进行舆论引导，以防止民众盲目从众心理的异化及社会暴力现象的发生。

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3公众。公众关于外部世界的图像——舆论，除了人际传播的影响外，基本受到大众传播媒介议程设置的控制。［13］但是，随着新媒体的发展，尤其是互联网技术的发展，舆论环境发生了质的变化，公众不再是灾情信息的被动接受者，而成为多元灾情信息的制造者与参与者，话语权和发布权的下移使公众也具备了自我议程设置的能力，媒体议程对于公众的影响正在逐渐弱化。“微博时代”的到来给媒体议程设置带来了前所未有的冲击，但并不是说议程设置功能从此消失了，而是逐渐形成了公众议程设置。在自然灾害危机中，公众和受灾群众出于自身和亲人安全的考虑，迫切地想了解灾情的具体信息，这给公众议程的设置创造了条件。公众是灾情信息的最终接受者，由于受灾群众也是公众的一部分，某种程度上，公众的舆论引导更能被其接受，这就为公众议程的设置提供了必要性。在自然灾害危机的舆论引导中，公众议程设置的功能不但不应被弱化，反而应该因势利导，不断加强。

总之，在自然灾害危机的舆论引导过程中，必须协调和处理好政府、媒体与公众三者之间的关系。只有实现媒体、公众、政府之间的良性互动，才能有效实施自然灾害危机的舆论引导。

三、完善应对自然灾害危机舆论引导机制的基本方略

（一）政府政策议程设置

自然灾害危机发生后，既定的机制和秩序遭到破坏，易引发一定的社会动荡，使公众心理波动加剧，此时政府政策议程设置要体现以人为本的理念，准确把握议程设置时机，并建立快速反应机制，以提高议程设置的效果。为此，应该做到：

1强化信息共享，建立信息公开机制。政府主动发布灾情信息，通过政府政策议程影响主流媒体的对灾情信息进行报道的议程，既保证了灾情信息的真实可靠，同时也增加了公众的信任度，从而成功地把“政府议程”变成了“媒体议程”和“公众议程”，引导公众和受灾群众按照政府所期望的角度去思考问题，使舆论趋于一致。

首先，要及时发布灾情信息。灾情信息的及时发布和共享，不仅可以稳定人心，遏制谣言，还可以动员社会各界、凝聚人心，减少伤亡，更有利于舆论引导工作的展开。因此，灾情信息的及时公布，往往能够成为自然灾害危机的“减压阀”。有效的灾情信息公布不仅应该在第一时间发布灾情信息，而且应该连续、全面地发布灾情信息，公开政府部门应对自然灾害危机的决策、采取的措施及救助程度，以抢占舆论的制高点，让公众充分了解灾区的整体状况以及志愿者或受灾群众积极应对自然灾害危机的情况，从而营造出众志成城、齐心协力应对自然灾害危机的社会整体氛围。这样，更有利于舆论引导工作的开展。

其次，要完善新闻发言人制度。新闻发言人制度是指“由专门的官员或机构，代表各级党组织、政府或重要部门、机构、团体就有关事宜通过传媒公开发布信息，并就新闻记者提出的各类问题现场进行解答、诠释、说明”。［14］在自然灾害危机发生后，新闻发言人发布的主要是有价值的、公众所普遍关心的灾情新闻。传统的新闻发言人主要是政府与媒体之间的沟通，而网络新闻发言人实现了政府与公众的直接协调沟通。这样，更有利于政府在第一时间将灾情信息传递给公众，公众也可以把有关问题、舆情信息传达给政府。网络新闻发言人的实施，能够更广泛的了解民意，收集舆情信息，更有利于提高政府的舆论引导能力。

2收集各类舆情，构建舆情分析机制。自然灾害危机的变化因素多且关系复杂，越早发现危机的苗头和公众关注的热点，越早对可能产生的舆论焦点、走向、规模进行判断，就越能帮助有关部门提前做好应对危机和引导舆论的准备。［15］因此，收集各类舆情，建立舆情分析机制是做好舆论引导的必备条件。为此，一方面，应该拓宽舆情收集渠道。政府有关部门对公众心理、灾情伤亡信息等容易引发公众舆论爆发的因素应进行重点收集，并给予重视和积极应对。建立灾区舆情收集渠道，在灾区设置舆情信息员和舆情信息直报点，加强对自然灾害危机信息的收集；同时保留传统媒体舆情收集渠道，新闻媒体在接到自然灾害危机的报道线索、安排采访报道的同时，应向新闻宣传主管部门通报相关的舆情信息。同时，随着互联网的发展，网络舆情已成为整个社会舆情的重要领域，加强网络舆情的引导工作，是当务之急。根据中国互联网络信息中心（CNNIC）公布的《第20次中国互联网发展统计报告》显示，有904%的网民表示，需要信息时，首先想到的是去互联网上寻找；有763%的网民承认，重大新闻一般都是首先从互联网上看到的。因此，建立网络舆情收集渠道，研究网民的心理动向，对自然灾害危机的舆论引导至关重要。另一方面，建立舆情监测分析机制。做好自然灾害危机舆情的监测和分析工作，对自然灾害危机的舆论引导和管理有重要作用。建立自然灾害危机的舆情监测和分析机制，不仅要建立相关的监测平台，而且对于收集和监测回来的大量数据和舆情信息，应该进行整理和筛选，建立专门的舆情分析机制。在此基础上，建立自然灾害危机舆论引导的数据库，该数据库可以根据时间的不同对舆情信息进行整理、归纳，为相关部门对自然灾害危机的舆论引导提供信息支持。另外，还应该建立起专业的舆情信息分析小组，包括各个领域的专业人才，如社会学家、政府部门的工作人员、舆情专家、资深的新闻媒体人等，对舆情信息进行科学、全面、深入的分析。

3健全法律法规，建立长效引导机制。目前，我国尚无综合性规范自然灾害危机舆论引导的法律，致使在自然灾害危机舆论引导的处置中，有许多需要法律手段调整的关系和问题无法可依，应该尽快制定一部灾害舆论引导的法律，以避免舆论引导工作陷入被动的局面。

首先，制定灾害舆论引导的法律。自然灾害危机舆论引导的突发性、时效性、周期性较强，灾情信息也会不断地发生变化。因此，在这种复杂多变的环境下，建立健全一部灾害舆论引导的法律，可以避免舆论引导工作陷入被动的局面。一方面，必须规范自然灾害危机舆论引导中的主体，自然灾害舆论引导中的主体是指灾情信息的发布者、与灾情信息传播者，必须明确界定该主体的法律责任与法律义务，以减少或杜绝小道消息或各类谣言的传播。另一方面，遵循自然灾害危机舆论引导责任严明的原则。明确并严格遵守舆论主客体的法律责任是完善自然灾害危机舆论引导的基本法律保障机制。明确相关灾情信息发布者的法律责任，从源头上保障灾情信息舆论的准确性和合法性，才能保障社会舆论的安全与社会的稳定。此外，明确规范灾情信息舆论传播者的法律责任，这样既可以保障和维护舆论发布者的权利，也保障了灾情信息在传播过程中的可靠性，阻止发布和传播小道消息甚至是违法的灾情信息。此外，还可以用法律的形式规范媒体和公众利用新闻手段发布灾情信息、相关建议的权利与义务；明确规定对于灾情报道失实、不利于舆论引导的情况该如何处置；对报道中的“第一时间”、谣言等相关概念进行明确的界定。

其次，完善网络舆论引导法律环境。随着互联网的快速发展，网络成为公众生活中必不可少的部分，并成为最新的媒介，它具有传播灾情信息速度快、范围广、操作方便等特点。但是，网络舆论具有广泛性、即时性、开放性、共享性等特点，由此就加大了网络舆论管理的难度。要消除自然灾害危机在网络舆论引导法律法规之间的冲突或空白，应由有关立法机关制定《自然灾害危机网络舆论管理法》，做到有法可依有法必依。同时，依法督促网站承担管理连带责任，强化各互联网运营机构的监管连带责任，及时删除、堵截相关谣言，以消除不良影响。对于传播或放任传播虚假灾情信息的网站，均要承担相应的法律连带责任，并依法查处。

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（二）媒体议程设置

媒体作为政府与公众之间的桥梁，通过有选择的报道灾情信息来建立公众议程设置。在自然灾害危机发生后，各类媒体都会在第一时间赶赴灾区，而且为了得到独家的灾情信息，会遍布到灾区的各个角落，从某种程度上说，媒体比政府更了解具体的灾情信息。因此，媒体作为信息的传播者，在自然灾害危机发生后，第一时间报道救灾情况，抢占舆论先机，全面深入进行新闻报道，用事实引导舆论，持续不断地向公众提供灾情信息，以满足公众的信息需求，是自然灾害危机舆论引导工作的重中之重。正如科恩（Bernard Cohen）曾说过：“媒体在告诉公众怎么想这一方面可能并不成功，但是在告诉公众想什么的方面则异常成功。”［16］但是，也有部分媒体为了吸引公众眼球有时会放大灾情信息，还有一些网络媒体随意地转发未经核实的灾情信息，这些都会造成公众对媒体不信任。这就要求媒体在报道相关灾情信息前，要做好媒体议程设置工作，选择适当的灾情信息进行报道，完善新闻发言人制度及建立应急广播报道机制，并对选中的灾情信息给予不同程度、不同层面的追踪报道。由此，就解决了议程设置的一大难题，即媒体通过媒体议程设置摆脱了公众的怀疑。与此同时，在媒体进行议程设置时，必须增强与公众的关联度，实现“公众议程”和“政府议程”无缝对接，也就是要贴近实际、贴近生活、贴近公众。

此外，自然灾害发生后，网络、通讯等都受到了不同程度的破坏，受灾群众很难通过电视、网络了解到灾情信息，电台广播成为受灾群众获取外界情况及灾情信息的重要途径，也是舆论引导的重要媒介。在广播时，可以邀请一些各部门的权威专家，包括水利局、民政局、交通、消防等部门，介绍有关灾情的发展、救援物资的到达情况等，以贴近受灾公众，使他们更清楚地了解灾情信息，稳定他们的情绪，更有利于灾民自救和他救的进行。

（三）公众议程设置

公众拥有的资源有限，且存在应对自然灾害危机的能力较弱的问题，这也就决定了公众议程容量的有限性。因此，公众议程设置引导方面要做到：

第一，加强公众应对自然灾害危机能力教育。要普及自然灾害知识、提高公众的减灾抗灾意识等，必须广泛地开展加强公众应对自然灾害危机的知识及能力教育，不仅从小学、中学、大学直到研究生阶段开设灾害教育的课程，而且应在不同的行业和不同的地域开展对不同类型自然灾害的应对能力教育。同时，充分发挥电视、广播等新闻媒体的作用，让更多的公众了解各种类型的自然灾害，懂得一些发现灾害的预兆及防避的原则与方法，以增强防灾、抗灾、减灾的意识和能力。

第二，增强公众的心理承受能力。政府平时就应该在全国范围内选派心理专家，并招募和吸收一些对心理学感兴趣或是有一定心理学基础的人员，通过培养、实习，不断扩大心理咨询队伍。在自然灾害危机发生后，政府各有关单位应该积极开展心理咨询工作，通过开办心理咨询门诊、开设心理咨询热线等多种途径服务于公众。通过这些形式，帮助公众增强应对自然灾害危机的心理承受能力，提高自然灾害危机意识，学习应对自然灾害的自救能力及相关的灾害常识，避免引起恐慌和误信谣言。

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【责任编辑：宇辉】

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