以基本公共服务均等化推进“人”的城镇化——基于陕西省31 个重点示范镇建设实践的调查与思考

李永红

(陕西省行政学院 基础理论部，西安 710068)

“城镇化是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势，是国家现代化的重要标志。”［1］表现为随着一个国家或地区社会生产力的发展、科学技术的进步以及产业结构的调整，其农村人口居住地点向城镇的迁移和农村劳动力从事职业向城镇二、三产业的转移。然而现实中，我国许多地方存在着农民“被城镇化”的问题，农转非户口遭到冷遇，“超过七成农民工舍不得农村户籍”，因为附着在户籍制度上的各种利益问题尚未解决，目前农民不愿要小城镇户口，造成城镇化推进中困难重重。城镇化是现代化的必由之路，也是全面建成小康社会的重要任务。要解决好农业农村农民问题，就必须注重城镇化的内涵建设，即围绕着人的生存权和发展权的需要，为农业转移人口提供有效的、较高质量的、公平可及的就业、义务教育、公共卫生、社会保障、基础设施等各项基本公共服务，打破城乡分割的二元体制的结构束缚，顺利实现农民向市民身份的转变。推进基本公共服务均等化对走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路具有重大的现实意义。

一、城镇化及其与基本公共服务均等化的关系

何为城镇化?1991 年，辜胜阻在《非农化与城镇化研究》中使用并拓展了“城镇化”的概念——指农村人口转化为城镇人口的过程。“城镇化”晚于“城市化”，是指以城镇化率反映城镇化水平高低，即一个地区常住于城镇的人口占该地区总人口的比例。通常人们用城镇化率来大致衡量标准城镇化水平高低。数据统计显示，1978 年中国的城镇化率是17.9%，2012 年达到52.6%。在过去34 年中，中国的城镇化率提高了34.7 个百分点，平均每年都要达到1个百分点以上。2012 年西部地区城镇化率为44.93%，比上年提高1.94 个百分点，其中内蒙古、重庆、宁夏、陕西的城镇化率均在50%以上。《西部蓝皮书:中国西部发展报告(2013)》预计，2013 年西部地区经济将呈现继续快速增长态势，城镇化仍将保持快速推进势头，并将成为拉动经济增长的重要动力，预计城镇化水平将达到46% 以上。［2］但是发布于《中国青年报》2013 年11 月5 日的清华大学相关调查显示中国户籍城镇化率仅为27.6%，［3］“与上一代相比，新生代流动人口已经由生存型向发展型转变，其进入城市不仅仅是为了挣钱，他们追求的不是户口转变的‘形’，而是公共服务的‘实’。占新生代农民工总数49.1%的80 后中，农民工流动人口中有68%愿意落户大城市，32%愿意落户中小城市;农民流动人口不愿“农转非”针对的只是中小城镇的户口，而非大城市。现实中，中国城镇化已经形成了人口城镇化明显滞后于土地城镇化的问题。“城镇化”的内涵究竟是什么?李克强同志指出:城镇化是中国发展的一个大战略，城镇化不是简单的城市人口比例增加和面积扩张，而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变，说到底，就是实现城乡基本公共服务均等化。

广义的基本公共服务包括:交通、通信、公用设施、环境保护，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务;狭义的基本公共服务是指保障民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域各项基本公共服务。［4］基本公共服务均等化的目的在于使全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是每个人的机会均等，而不是简单的平均化和无差异化。中国有2.6 亿农民要进城，能否顺利实现市民化，需要政府提供及时、均等、可持续的基本公共服务。2013 年我国人口城镇化率为53.7%，但人口市民化率只有36%左右。［5］有1 亿多进城农民工没有真正融入城镇、享受到与城镇居民同质的公共服务，还不是真正意义上的城镇居民，属于“半城镇居民”。因此，当务之急是围绕“人”的基本公共服务均等化推进城镇化。

首先，基本公共服务均等化是破除二元体制障碍的推进器，也是加速城镇化的核心。基本公共服务是建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。基本公共服务均等化是进一步打破城乡非均衡的二元利益结构，实现国民身份平等、发展机会均等的前提。因此尊重农业转移人口自主选择、自由迁徙的权利，破除现行户籍制障碍，在相当大程度上都取决于城乡基本公共服务均等化的实现程度，即政府通过过渡性政策出台、制度设计来加速解决具备条件的农民转为市民的问题。

其次，基本公共服务均等化是新型城镇化可持续发展的必要条件保障。城镇化与基本公共服务均等化是相伴而生的，在城乡一体化发展战略中是同步进行的一体两面。虚高的城镇化率背后隐藏的是农民“被城镇化“问题，实质是农民进城而公共福利出城的问题没有解决，能否进城从业，能否在城镇长期定居，并享有与城市居民同等的基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生等各项权利，其实质是国家基本公共服务的制度的安排与可持续性发展的过程，非简单的户口变化问题。有些地方政府为了完成“城镇化率”的指标，让农民花六元钱就能办理一个城镇户口，而同时又拥有农业户口“双户口”的现象，不但表明农民不愿“被城镇化”，而且意味着没有享受基本公共服务的市民不是真正意义上的市民化。

二、陕西城镇化与基本公共服务均等化存在的问题及原因分析

1.当前城镇化建设与基本公共服务均等化存在的问题 近年来，在各级政府共同努力下，陕西全省的城镇化进程明显加快，取得了很大成绩，伴随城镇化推进，城乡基本公共服务均等化水平也在逐步提高。但是从有关调研资料看，其在实践中也存在着一些不容忽视的问题，需要我们认真探索和解决。

(1)人口城镇化滞后于土地城镇化，土地等要素城镇化的速度明显快于人口主体城镇化的速度，存在造“空城”现象。一是新区规划建设面积人口容纳量大于当地可城镇化人口。全省31 个重点镇共规划了148 平方公里的镇区面积，按照2015 年的规划目标和每平方公里1 万人来看，31个重点镇镇区人口应该达到150 万人左右。这个目标实现起来困难很大;二是户籍城镇化的政策尚未真正破题。部分重点镇吸引农民进城落户的相关优惠政策，基本以在镇区购买住房的优惠政策为主，而以户籍为基础的城乡一体化发展方面较少涉及。进城农民，主要是在镇区买房的农民，绝大多数尚未在城镇落户。据某镇反映，就业人口在城镇买房定居的比例不超过10%，相当一部分是30 岁以下的年轻人为结婚或投资购房者，而非定居。①

(2)缺乏对城镇新老区基础设施建设改造的统筹、合理规划。31 个重点镇在全省827 个建制镇中，是基础条件较好、发展潜力较大、区域影响力较强的镇，但存在新老区建设统筹不够充分的问题。如在城镇老区学校、医院等公共基础设施已经过剩的情况下，新区依然按要求新建学校、医院;部分镇人口多居于老城，而养老院却在新区建立，方便性差;地面基础设施与地下基础设施建设不同步，即使新区新建的污水处理厂，因与老区的污水管网没有连接，难以运行，有效性差;有些城镇甚至没有建污水处理厂，生活垃圾仅仅是简单填埋处理，造成对环境的严重污染。①

(3)基本公共服务均等化问题较多。在土地占用、基础设施大量建设的同时，政府基本公共服务未随规模不断扩张而相应增加，地方政府公共服务职能确立与完善，尚处于起步阶段。具体表现在:一是基础设施重复建设，缺乏长远可持续性发展。“摊大饼”式模式因人口聚集未达规模没有得到充分利用。城镇部分教育、文化基础设施资源闲置，一些地方政府决策忽视了各镇区的发展的实际条件，统一的模块化建设，造成总体上公共服务质量和供给有效性都较低。二是基本公共服务不及时、不均衡、标准低。城镇提供的基本公共服务标准与《国家基本公共服务体系“十二五”规划》标准范围相对照，许多服务项目缺失严重。农民虽在城镇购房，但入住率低，因保障生活的水、电、气、物业等支出费用加大了原有的生活成本，形成楼在人走的许多“空城”。三是就地城镇化、就业率低、社会保障压力大。大量农民尚未顺利转变为有技术技能的从业者，缺少必要的产业支撑及职业技能的培训服务;社会保险、养老保障进展缓慢，与居民实际需求存在较大差距。

综上，全省基本公共服务资源分配和享用，在质量、及时性、相应的达标率等尚处于低水平，与《国家基本公共服务体系“十二五”规划》九大类68 项公共服务项目存在一定差距。

2.基本公共服务供给质量和效率低的深层次原因分析。地方政府受制度、决策目标、资金等限制，致公共服务供给的数量有限、质量不高，难以满足农业转移人口对基本公共服务高质量、多样性的需求。

(1)财力保障欠缺、制度供给不均等。一是公共服务制度的城乡二元分割格局，使义务教育、社会保障、公共卫生等供给制度存在明显的城乡设计差别。比如医疗保障水平因保障人群按农民、城市居民和城市职工不同的划分，存在供给水平差异，尤其是在大病医疗报销比例上，报销比例最低的是农民，仅为40%-50%，城镇居民次之，最高的是城镇职工，能达到80%;二是公共财政投入纵向分配的不均等。公共服务均等化存在平均主义倾向，资金支出分散化。对于镇级政府而言，均等化并非简单的平均化，平均分配相关财政资金的政策设计与镇级实际基层需求不符，资金缺口很大;三是地方政府前期城镇化建设投入已债台高筑，财政欠债太多，加之缺乏税收保障，严重影响了地方政府公共服务的财政投入的可持续性。

(2)政府间事权与财权配备不合理，基本公共服务供给有效性低。各级政府间公共服务供给职责划分不清，又因分税制改革以来，“财权和财力层层上收，事权则层层下放”，造成财力与事权的不匹配。一是中央与地方政府的支出比例还需调整。根据《国家基本公共服务体系“十二五”规划》所列九大类68 项公共服务项目中，中央与地方共同承担的项目有27 项，其中41 项由地方财政承担。中央支出责任占总支出比例为39.7%。若除去共同承担部分，中央实际支出责任仅占总支出比例为19.8%。二是市管县行政体制弊端。因经济发展的需要，地级市和县乡的关系由纵向领导关系逐渐演变成横向竞争关系，造成县乡财政更加困难，20%财政收入要供给70%人口的公共服务需求，事权与财力严重失衡。

(3)人事制度制约，发展机会非平等，造成服务人才流失。高素质人才短缺流失问题严重，直接影响城镇基本公共服务质量的提高。一方面高素质教师短缺，因城镇学校在招工用人上存在就业歧视，不能一视同仁，直接影响城镇教育质量的提高;另一方面医疗卫生机构的用人机制不合理，没有打破传统的计划经济色彩，难以吸引、聚集优秀人才。比如职称晋升过于偏重学术论文或专著，与基层卫生单位科研内容脱节，科研无条件，一些医院自聘医学专业大学生，因未进入正式编制管理，待遇同工不同酬。

(4)二元分割的户籍制度阻碍。公共服务供给制度设计有差别，没有城市本地户口的农业转移人口在基本社会保险制度、最低生活保障及社会救助项目、子女义务教育、保障性住房等基本公共服务上的覆盖率，远远低于城镇居民和户籍就业人员，甚至在制度设计上就把农业转移人口排斥在外了。

三、坚持以基本公共服务均等化推进“人”的城镇化

党的十八大报告明确提出，要加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化。推进高效、可持续的新型城镇化，应围绕“人”的城镇化，着力推进基本公共服务的均等化。从一定意义上说，基本公共服务均等化的水平决定着城镇化的进程质量，推进农业转移人口融入中小城镇，应遵循“自由选择，平衡发展，基本公共服务均等”的改革思路，构建以政府为主导的，多元参与的基本公共服务体系。

1.加快地方政府公共服务职能和公共财政支出的立法。以公共需求为导向构建整合公共服务组织结构体系，首先要完善《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，改变中央与地方政府职权规定过于原则性做法，跟进相应配套的法规支撑。宪法中应合理划分中央与地方之间的事权，体现“宪法的要义在于分权，并在分权的同时进行限权，而实现定纷止争”。［5］在此基础上，合理划分中央、地方各层级管理职责任务。其次，加快公共财政支出立法，加大向基层转移支付力度，向农村、城镇地区倾斜投入，推动实质均等化，合理划分中央、地方各层级管理职责任务，建立健全科学有效的公共财政投入体制，加大财力统筹，保证“纵向均等”;通过公共财政支出立法规定民生支出不低于财政支出增幅。加大转移支付力度，给予地方政府更多自主权，推动公共服务均等化。

2.完善财税体制改革，建立可持续的资金保障机制。分税制以来地方政府财力与事权不匹配，使地方政府的财政税收，难以满足大量的基本公共服务的需求。而目前地方政府20%的土地净收益，随着土地的增减挂钩空间极限上升和补偿标准的提高，在不断下降;因此完善地方税体系，逐步建立地方主体税种，使地方政府承担的公共服务有稳定的资金来源显得尤为重要。改革财政税收体制，调整地方税收的种类、范围比例，帮助地方政府化解债务危机;加快建立政府主导下的多元主体参与筹资结构。发挥财政、税收、金融等政策组合效应，加强公共服务管理调控。

3.创新基层政府社会管理方式，改革社会组织管理制度。因公共资源有限，而公共需求无限，为提高有效性，合理划分政府与社会的边界，促进非盈利公共服务管理机构发展，政府可以购买公共服务，将核心职能以外的辅助职能、商业职能委托给社会组织。以政策扶持和财力支撑强化公共服务社区化，建立基本公共服务供给的社会参与机制。积极建设城镇社区服务中心，按照需求通过调研，统一标准集行政服务、便民服务、文化体育服务，医疗保健服务、社会安全服务功能为一体，提高农业转移人口公共服务的可及性。

4.加快地方政府职能转变。一是建立以公共服务需求为导向的决策机制，即城镇公共服务表达机制和“自下而上”决策回应机制。比如地方政府修订完善城镇建设规划，按各地城镇特色需要提高地下基础设施处理污水、垃圾的净化力，使城镇生态可持续发展;二是引入市场机制提高基本公共服务供给效率，可通过招标采购、特许经营、财政贴息等形式，在明确产权的前提下，将原由政府承担的部分公共服务职能交由市场行使，以缓解基本公共服务供给中的“政府失灵”问题;三是省对县建立转移支付同农业转移人口市民化挂钩的机制。省级财政转移支付同农业转移人口市民化的挂钩机制。合理划分各级政府事权与支出责任，进一步完善财政转移支付体系。

5.建立与人的城镇化相适应的体制机制。以教育为例，要解决好城镇化过程中教育可携带性问题。改进教育管理信息化的技术，根据农业转移以人口随迁子女跨区域流动的情况，设定测算办法，增加接收地区的转移支付。完善义务教育、管理、就业培训服务体制，强化省级政府统筹，调整基本公共服务规划、标准一体化。改革地方公共事业单位招用人机制。解决人才短缺流失问题，重在设定城镇建设引进人才的特殊优惠政策，改革职称晋升制度，改善教师、医护技术及服务人员的待遇，搭建人才发展的服务平台。建立以公共服务需求为导向决策机制，完善各项社会保险制度的设计和转移接续的政策。以输入地政府管理为主，按从业人口提升保障水平、完善养老体系，基本养老补贴服务可持续，加快养老服务机构和中心建设，完善各项社会保险制度的设计和转移接续的政策，把在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系，并坚持清算平衡原则，增加可持续性。

注释:

①详见由陕西省行政学院课题组2013 年完成的调研报告《提高我省重点示范镇建设质量的若干建议》。

［1］国家新型城镇化规划(2014-2020 年)［N］.人民日报，2014-03-17.

［2］姚慧琴.西部蓝皮书《中国西部发展报告(2013)》［M］.西北大学中国西部经济发展研究中心与社科文献出版社，2013.

［3］清华大学调查显示中国城镇化率仅为27.6%［N］.中国青年报，2013-11-05(07).

［4］国家基本公共服务体系“十二五”规划［N］.经济日报，2012-07-20(13).

［5］韩俊.以人为核心全面提高城镇化质量［N］.人民日报.2014-04-09(10).