论府际治理视野下的地方服务型政府建设

张紧跟

摘要：进入新世纪以来，地方政府不断展开了建设服务型政府的实践探索，并取得了显著成效，但与民众日益增长的公共服务需求相比还有较大差距：政府的公共服务职能尚未完善；公共服务供给的结构失衡；基本公共服务均等化缺失；跨地区性公共服务供给失灵。究其原因，主要包括激励不够、约束缺失、保障不足、跨部门协作不够四个方面。应该从府际治理的视野来思考如何构建服务型政府，这就要求进一步理顺政府间关系、发展跨部门伙伴关系和引入公民参与。

关键词：地方政府；服务型政府建设；府际治理

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：１００８－７１６８（２０14）０3－0012－08

一、问题的提出

进入新世纪以来，随着政府间关系的不断调整，服务型政府建设正在成为当代中国各级地方政府管理创新的潮流。有研究者指出：中国的改革很大程度上来自于中央政府、地方政府与民众之间一种非常复杂的互动[1](p.19)。因此，当代中国府际关系的变迁不仅是地方服务型政府建设兴起的重要动因，也在相当程度上决定了地方服务型政府建设的走向。作为当代府际关系研究的最新趋向，府际治理是指一种政府间、公私部门与公民共同构建的政策网络，强调通过多元行为主体间的互动与合作来实现和增进公共利益，包括政府间协作、跨部门伙伴关系以及公民参与[2](p.74)。府际关系变迁促使地方政府在减少行政审批、简化工作程序、转变服务方式、推行政务公开等方面已经取得了长足的进展[3](pp.122148)，也增加了公共产品供给数量、初步建立了完善的公共服务体系[4](pp.6367)。然而，由于缺乏健全的府际治理，因此依然存在着公共服务总量不足、结构不合理、发展不平衡、投入不足、管理体制与运行机制不健全等突出问题[5]。此外，从投入、产出和效果三方面综合评估，中国基本公共服务综合绩效整体上仍然处于较低水平[6](p.16)。普通民众的教育、医疗、就业、住房与社会保障形势依然严峻，与广大人民分享改革发展成果的希冀相比，地方服务型政府建设依然任重而道远。因此，从府际治理的视野来思考地方服务型政府建设，既有理论价值，又有实践意义。

二、文献综述

从已有研究文献来看，研究者对中国服务型政府的本质属性以及建设服务型政府的理论依据与时代背景、基本思路与现实着力点、实践总结与经验教训等进行了数量可观的研究①。尽管研究者在服务型政府的本质属性上形成了“一个概念、各自表达”的格局[7]，但大都认为服务型政府的基本要义是政府向公众提供充足优质的公共服务，把主要职能定位于教育、医疗、社会保障以及研究和发展等公共服务领域[8]。在全面总结当前地方服务型政府建设实践的基础上，研究者肯定了建设实践取得的成效，也将主要存在的问题归结为：在目的、观念、对象选择、权力制衡、运作方式上存在着误区[9]；政府市场服务职能尚待完善、公共服务职能较为薄弱、公共财政体制尚未最终建立、政府自身建设落后于社会经济发展的进程[4](pp.256259)；存在着“财政瓶颈”[10]；等等。面对这些问题，研究者的对策思路是政府要重塑理念、转变职能、优化组织结构、健全运行机制、创新管理和服务方式、建立公共财政体制①②。

已有研究不仅丰富了中国服务型政府理论的知识基础,而且促进了地方服务型政府建设的实践。然而，已有研究更多地聚焦于理念重塑、职能转变、结构调整、管理方式方法改进等地方政府自改革问题上，忽略了地方服务型政府建设的实践内涵。在实践中，政府用于维持自身运转的行政管理支出增长幅度远大于基本公共服务支出的增长幅度，不仅反映了中国政府运行成本的持续增长，而且反映出仅仅诉诸地方政府自改革等的服务型政府建设并未取得实质性进展，应该将其置于多元行为主体互动的视野来思考。诚如萨拉蒙所言，地方政府为了有效地提供公共服务，实现持续发展的绩效目标，应该由社会中多元的独立行为主体要素(包括个人、商业组织、公民组织、政党组织、利益团体、政府组织)基于一定的集体行为规则，通过相互博弈、相互调适、共同参与合作等互动关系，形成多样化的公共事务管理制度或组织模式[11](p.4)。在现有研究文献中，尽管有研究者意识到地方服务型政府建设中府际关系调整的重要性[12]，但显然还缺乏深入研究。因此，有必要从府际治理视角来深入思考地方服务型政府建设。

三、地方服务型政府建设的实践及其成效

2004年，温家宝在题为《提高认识，统一思想，牢固树立和认真落实科学发展观》的讲话中，首次提出要“建设服务型政府”。在2005年3月召开的十届全国人大三次会议上，建设服务型政府被写进政府工作报告，经全国人大批准而变成国家意志。2007年，胡锦涛在党的十七大报告中明确提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，从而把服务型政府建设提高到体制改革目标的价值层面。这表明：建设服务型政府已经成为新时期中国政府改革的基本目标。

正是在这样的背景下，许多地方从实际出发,进行了各具特色的地方服务型政府建设的探索。在1999年～2006年，珠海市率先将“万人评政府”活动作为建设服务型政府的突破口，重点抓好窗口服务和现场服务，提高机关效率、强化服务意识。上海市政府在2001年就明确提出“上海将积极而主动地面对入世后的挑战，要在全国率先建立一个高效、精干的服务型政府”。2003年2月，南京市人民政府出台了《关于推进服务型政府建设的实施意见》，明确提出要建立民主、科学的公共决策机制，推行行政法治化，提高公共服务效能，完善公共财政体系，加快建设公平、规范、有序的市场环境，加快建立精干、廉洁、高效的公务员队伍等任务及措施。2003年8月28日，重庆市政府出台了《重庆市人民政府关于建设服务型政府的工作意见》，提出“一年重点突破，三年基本到位，五年规范完善”的建设服务型政府的总体安排，要求通过深化改革，更新行政理念，改革行政体制，转变政府职能，转变管理方式，使政府治理模式由管制型向服务型转变。2003年，成都市政府发布了《关于全面推进规范化服务型政府建设的意见》，在全市推开规范化服务型政府建设的工作。浙江省在2004年的《政府工作报告》中提出，要大力加强政府自身建设，按照“清醒有为、团结高效、勤政廉洁、一心为民”的要求，全面建设学习型、创新型、服务型政府。此外，大连市出台了《大连市关于建设服务型政府的意见》，提出从十个方面建设服务型政府，苏州市确定了建设服务型政府的八个方面的措施，安庆市开展了为经济建设服务、为市场主体服务、为群众服务、为基层服务的“四服务活动”。河南省焦作市的“三级服务型政府”建设始于2000年，目前已建立市县乡三级行政服务体系、公共财政服务体系、公共就业服务体系、便民服务体系、公共救助体系、司法服务体系和监督投诉体系等七大服务体系，基本建立起了“三级服务型政府”的框架。总之，服务型政府正在成为当前各级地方政府建设的共同目标。

综合各地实践来看，我国地方服务型政府建设的基本做法包括以下几点。（1）改革行政审批，转变政府职能。例如，2012年7月18日的《广东省深化行政审批制度改革试点方案》中公布了省政府2012年行政审批制度改革事项第一批目录，明确取消行政审批事项179项、转移事项55项、委托事项5项[13]。（2）创新工作方式。各地开展建设服务型政府以来，充分利用电子计算机技术和网络技术，开通门户网站和推广“政务中心”、“政务超市”、“一站式服务”等便民服务方式。（3）实行政务公开，扩大民众知情权。广东省从2002年、浙江省从2004年开始在全省县级以上行政机关推行政务公开制度，认为推行政务公开制度是发展社会主义民主政治、建设服务型政府的重要措施。（4）回应民众需求，有效提供服务。各地都开通了网络、电话、报纸、电视台等民众意见和建议的征集平台，让广大民众的意见和建议能够比较充分地表达出来，使政府的工作能够更加贴近民众生活，更加有效地满足民众的需求。例如，广州市交委于2011年公开组织开展“广州交通大家谈”系列活动，通过报纸、网络、电视台、电台、来信、来电、座谈会等多种渠道，全方位听取社会各界的意见和建议，以集中智慧、集思广益，鼓励民众共同为缓解广州交通拥堵献计献策[14]。（5）加大基本公共服务的财政投入力度。统计数据显示，在地方财政支出中，教育、科技、医疗卫生、社会保障与就业的投入已经分别从2001年的2035.7188亿元、87.6273亿元、557.5361亿元、264.761亿元上升为2011年的15117．06亿元、1864．23亿元、6296．17亿元、10641．41亿元③。（6）创新公共服务供给模式。为了扩大公共服务供给和提高公共服务水平，地方政府纷纷创新公共服务供给模式，引入公共服务的社会化和市场化机制。例如，厦门市和深圳市的市政公用事业市场化改革，上海、北京、宁波、无锡等地在政府购买民间组织服务方面做出的有益尝试等，都取得了比较好的效果。

经过努力，地方服务型政府建设取得了长足的进展，具体体现在以下三个方面。

（一）行政体制改革为地方服务型政府建设奠定了坚实的基础。近年来，各级地方政府通过改革地方政府机构与行政审批制度、强化公共决策民主化和科学化、推进行政法治建设与政务公开、发展电子政务等措施，在提高服务意识、减少行政审批、简化工作程序、转变服务方式、提高管理效能、加强公务员队伍建设和政风建设等方面取得了显著成效。这不仅有利于提高各级地方政府的公共服务能力，而且为地方服务型政府建设奠定了坚实的基础。

（二）地方政府公共服务体系初步建立。改革开放以来,各级地方政府从本地经济社会发展实际出发,努力提供适合本地方公众客观需求的公共产品和公共服务,增加了公共产品的数量,提高了公共服务的水平,初步形成了文化、教育、科技、卫生、社会保障、农村公共服务等全方位的公共服务体系。例如，截至2011年9月底，国家新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险试点参保人数已达1.99亿，其中领取待遇人数5465.32万，再加上地方自行试点，全国已有1730个县区实际开展试点，总参保人数已达到2.35亿，领取待遇人数6694.11万④。“十一五”期间，城乡免费义务教育全面实施，国民教育体系比较完备；基本医疗保障实现了制度全覆盖，城乡基层医疗卫生服务体系基本建成；社会保障制度不断完善，失业、医疗、养老等基本保险覆盖面不断扩大，城乡最低生活保障制度全面建立，公共就业服务和保障性住房供给能力不断增强[15]。

（三）多元化的公共服务体制初见雏形。改革以来，在中国公共服务体制改革实践中，通过教育、文化、卫生体制改革以及事业单位改革，逐步打破政府包揽而探索建立政府、市场、社会互动协助的多元治理机制,鼓励企业或社会组织参与公共服务的生产与供给,促进了公共服务市场化与社会化。至此，初步形成了以政府为主导、企业和社会组织以及公民积极参与、以提供基本而有保障的公共服务为主要任务、以全体社会成员分享改革发展成果为基本目标的一系列制度安排。这不仅使中国的社会事业逐步摆脱了政府包揽,初步形成了以政府为主体,市场、社会、个人分担的多元发展机制,而且也有效发挥了市场活力并激发了社会组织的潜力。

四、地方服务型政府建设存在

的主要问题及其原因经过各级地方政府的努力，中国的地方服务型政府建设尽管取得了明显的成效，但与民众日益增长的公共服务需求相比，两者之间仍然存在着强烈反差。

（一）政府的公共服务职能尚未完善。一方面，地方政府存在着“越位”，依然承担着部分市场职能,政府财政尚未退出营利性领域,继续对国有企业实行亏损补贴和价格补贴。另一方面，地方政府也存在着“缺位”，对义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务的投入积极性不高。在实践中，一些地方政府把那些本应由政府负责的纯公共服务供给采取“卸包袱”的方式推向市场,结果导致教育与公共卫生领域出现高收费、乱收费等现象,造成弱势群体基础教育和基本医疗保障的权利无法得到实现,严重损害公共服务的公平性。而另一些本可实行市场化、社会化的准公共服务，继续由政府或行业垄断,缺乏市场竞争机制,导致公共服务资源短缺,公共服务质量得不到保障,民众丧失“用脚投票”权。

（二）公共服务供给的结构失衡。长期以来，中国许多重要的公共物品与公共设施主要依赖于地方政府供给。但是，地方政府对公共服务投入表现出重“硬”轻“软”的倾向，往往热衷于如增加交通基础设施投入等而对教育、医疗卫生和社会保障等基本公共服务的供给缺乏积极性。于是，我们经常看到的是各级地方政府在基础设施类的硬性公共服务投入迅猛增长，如高速公路、铁路、轨道、机场及城市公用事业，而教育、公共卫生、社会保障等软性公共服务的投入显得相对不足且效率不高。在教育方面，教育支出占财政支出的比重从1978年的6.7%上升到1996年的17.8%，此后基本呈下降趋势。而公共教育经费占GDP的比重多年来一直在2%～3%之间徘徊，直到2012年才提出要实现国家教育财政性经费占国民生产总值4%的目标。政府教育投入的不足对居民消费有挤出效应，居民的可支配收入对教育的支出比重会增加，抑制了消费需求。在公共卫生方面，随着各级政府投入的不断增加，政府卫生支出占卫生总费用的比重从2003年的16.96%上升到2010年的2856%,个人卫生支出占卫生总费用的比重从2003年的55.87%下降到2010年的3552%[16]。在2011年，全国医疗卫生支出6367亿元，比2010年增加1563亿元，增长325%，虽然增长比例惊人，但是仅占47.16万亿GDP总额的1.35%，低于世界上绝大部分国家，发达国家的政府卫生支出占GDP比例一般为6%～8%，发展中国家大部分是2%～6%[17]。因此，近年来社会普遍抱怨的“看病难、看病贵”并未得到缓解。在社会保障方面，虽然近年来在社会保障的投入方面力度在加强，但是在这方面仍存在相当大的缺口，中国个人缴费水平和企业缴费水平仍然相对较高，政府用于社会保障的支出比例较低。社会保障体系不健全是广大居民消费需求不旺、储蓄动机强烈的一个重要原因。

（三）基本公共服务均等化缺失。一方面，城乡二元结构使中国公共服务供给模式在较长时间内严重失衡。在基础教育方面,农村义务教育经费不足、办学条件差、师资水平低等现象仍然存在。在卫生服务方面,占总人口35%的城市人口享受80%的卫生资源,占总人口65%的农村人口,却只享有20%的卫生资源[18]。在社会保障方面,城乡之间实行不同的建构理念与制度模式,导致城乡社会保障在待遇模式与水平上都呈现不均等特征。例如，城镇企业职工基本养老保险由用人单位与个人共同缴费,而农村社会养老保险由个人缴费,前者体现风险共担和社会公平,后者突出个人责任；在失业保险中,农民工很难享受与城镇居民同样的失业保险待遇,处于被边缘化或歧视的地位。另一方面，公共服务在地区间的供给水平也存在着巨大差异。例如,在每千人拥有的卫生技术人员中，最高的北京是1221人,而最低的贵州只有2.21人；初中师生比中最低的北京是10.83，最高的广东是20.13⑤。

（四）跨地区性公共服务供给失灵。在当代中国公共管理实践中，出现了跨地区性公共服务供给的问题，如跨地区的流域治理、基础设施建设、环境保护、流行性疾病防治等。但是，由于地方政府追求自身利益最大化，为增长而竞争，进而损害了应有的合作关系，从而出现“公用地的灾难”，导致一些跨地区性公共服务的供给失灵。如近年来频频发生在江河流域的“跨界污染”和现行的行政分割体制间的不协调已经成为导致中国环境质量总体恶化的一个主要因素[19]。

为什么会出现上述问题？究其原因，主要有以下四个方面。

（一）激励不够。一般认为，在现行体制下，地方政府执行中央政府政策的积极性主要来自中央政府对地方政府的经济激励和政治激励。所谓经济激励，是指财政分权改革硬化了地方政府的预算约束,使得地方政府从地方经济发展中获得财政收益,激励地方政府发展地方经济[20]。政治激励是指中央政府利用人事任免和提拔,激励地方政府发展经济,实现中央政府所期望的发展目标[21]。许多学者认为,由于教育等公共服务的可度量性、可观察性差,难以成为政绩考核的重要指标，经济增长就成为考核地方官员政绩的主要指标[22]。因此，现行激励机制只会导致地方政府更关注短期经济增长以及由此产生的政治收益，而不能促使地方政府重点关注教育等基本公共服务的投资。

（二）约束缺失。一方面，尽管纵向政府间存在着委托－代理关系，但纵向政府间客观存在的信息不对称使得这种自上而下的约束不仅成本高且收益低下[23]。另一方面，尽管民众是地方政府公共服务的最终消费者，但在当今中国的政治体制下，地方政府主要官员事实上是由上级任命而非由地方民众选举产生，并且现行户籍制度限制了民众自由迁徙，因此公民的“以手投票”机制和“以脚投票”机制在相当程度上对地方政府缺乏基本约束力。

（三）保障不足。当前中国近70%的公共支出发生在省及省以下政府,其中55%以上的支出发生在市、县、乡三级,尤其是县乡两级担负着相当沉重的支出责任[24]。不仅如此，上级政府还利用权威规定一些公共服务的义务性支出水平,直接干预地方政府支出,强制增加支出项目,且层层加码,却不提供足额配套资金[25](pp.7190)。与此同时，却是分税制改革后财力的层层往上集中而事权的不断下放，而且低效率的财政转移支付体系也难以满足基层政府履行事权的需要，从而导致了县乡两级政府缺乏足够的财力保障来供给相应的公共服务。研究表明，当前的财政转移支付制度在矫正区域间横向失衡上也缺乏应有的成效，未能有效地控制区域间财政能力差距的进一步扩大，没有缩小公共服务供给方面的差距[26]。

（四）跨部门协作不够。20世纪90年代以来，基于官僚制公共服务模式与新公共管理公共服务模式的弊端，跨部门协作的公共服务模式应运而生。所谓跨部门协作的公共服务模式是指公共服务主体间形成跨部门伙伴关系，通过多主体的联合提供无缝隙公共服务。由于缺乏跨部门协作，当代中国公共服务走向了过度政府垄断和过度市场化两个极端，结果既导致政府垄断为主体的公共服务供给效率低下、供给不均衡，又导致诸如基础教育、医疗等基本公共服务过度市场化而背离公共服务的基本要义。

五、走向府际治理

(一)理顺政府间关系

首先，要强化各级政府的公共服务职能。在服务型建设实践中，民众对公共服务需求的全面增长与政府公共服务供给不足的矛盾，已成为制约当前中国经济社会快速发展的一大瓶颈，并经常成为民众抱怨的主要话题。公共服务作为社会基本平等和稳定的基础，是缓解社会矛盾的“缓冲器”。因此，当前应强化政府公共服务职能，树立以公共服务为中心的政府职能观，以满足人民群众日益增长的公共服务需求。

其次，要重塑横向政府间竞争与合作。为此，既要适时改革现行的党政干部考核体系，要建立一个按照基本公共服务均等化为导向的官员考核指标体系和相应的政府问责制度，来强化政府对基本公共服务供给过程和结果的监管职责，满足民众日益增长的基本公共服务需求，以促使横向政府间走向“为公共服务而竞争”。同时，也要建立健全跨地区性公共服务的协作机制，发展横向政府间协作，有效合作供给跨地区性公共服务。

最后，要重构纵向府际关系。一方面，根据公共产品性质和外部性大小来重新配置纵向政府间事权，划清各级政府的支出责任，并以此为基础划分税制，逐步建立起责权利相统一、事权与财权相对称的平衡机制。在明确地方政府职责权限的同时，也要充分保障全国性和跨省事务的中央集权，强化中央政府的市场整合、区域协调和宏观调控能力，实现纵向府际关系的民主化与法治化。另一方面，要适时完善财政转移支付制度。由于中国现行的财政转移支付制度是在1994年分税制改革后形成的，尽管其为均衡地区间财力差异、实现基本公共服务的均等化、协调地区经济平衡发展做出了很大贡献。但是，现行财政转移支付制度仍然存在着各种迫切需要解决的问题，不仅难以满足基层地方政府履行公共服务职能的需要，而且在缩小地区间经济发展差距上收效甚微。因此，应该完善财政转移支付制度：（1）加大一般性转移支付力度，规范专项转移支付，提高地方政府提供基本公共服务的能力，加快建立县级基本财力保障机制，增强基层政府提供基本公共服务能力；（2）完善转移支付形式，试行纵向转移与横向转移相结合的模式，取消税收返还和体制补助，以促进区域基本公共服务均等化。

(二)构建跨部门伙伴关系

一方面,要建立地方政府与民间组织的伙伴关系。当前，以扶贫、环保、教育培训、关注弱势群体为主要工作内容的各种民间组织正在不断发展完善，分布在社会的各个领域，为社会公益事业和提供公共服务做了大量工作。此外，民间组织还以其组织形式灵活多样、活动自主性高等优势，在诸多方面弥补了地方政府的不足。因此，需要积极探索地方政府购买公共服务的方式，通过税费减免、财政转移支付等多种形式，引导和鼓励民间组织广泛参与基本公共服务生产与供给，尽快把某些公益性、服务性、社会性的公共服务职能转给具备条件的民间组织[27]。

另一方面，要建立公私部门间伙伴关系。可以通过招标采购、合约出租、特许经营、政府参股等形式，将原由地方政府承担的部分公共职能交由市场主体行使[28]。可以考虑逐步放宽对非基本公共服务领域的市场准入和投资限制，消除社会资本进入障碍，营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环境。这样，不仅可以打破传统公共服务生产模式的垄断状态，缓解基本公共服务供给短缺的状况，而且可以利用对于政府公共财政支持的同类项目的竞争压力，提高基本公共服务供给效率。

构建跨部门伙伴关系就是要创新地方政府公共服务的供给机制，在政府统筹规划、宏观调控下，由民间组织、私营企业等社会力量举办，由市场调节供需关系，以满足民众对公共服务的多样化需求。与此同时，地方政府必须加强对私人部门和民间组织提供公共服务的制度约束和引导。为了使公共服务能够充分实现社会效益最大化，应着力提高监管效率，加强对公共服务提供的内容和质量、公共服务决策、公共服务的财政支出、公共服务建设过程和生产结果、公共服务提供机构的监督管理。

（三）引入公民参与

既然服务型政府是以公民本位理念为指导，以公民意愿为合法基础，以为公民服务为宗旨，那么公民参与在服务型政府建设中就不可或缺[29]。因此，地方政府应该改革公民参与服务型政府建设的制度环境、完善参与机制、拓展参与领域，发展有序的公民参与。

首先，要切实保障公民参与服务型政府建设的民主权利。建设服务型政府的根本目的在于满足人民日益增长的公共服务需求，因此应“切实保障人民当家作主的民主权利，特别是选举权、知情权、参与权、表达权和监督权。进一步扩大基层民主，健全基层自治组织和民主管理制度，让广大群众更好地参与管理基层公共事务”[30]。考虑到纵向府际间约束机制的缺失，在通过户籍制度改革逐步赋予公民“以脚投票”的“退出”权利的基础上，应该逐步赋予公民“以手投票”的“呼吁”权利。

其次，要完善公民参与服务型政府建设的机制。在服务型政府建设中，构建有效的机制是引导公民参与服务型政府建设的关键。为此，各级地方政府应建立健全政务公开机制、完善民意表达机制、规范政府回应机制、改进政府绩效评估机制。

最后，要提高公民参与服务型政府建设的能力。尽管公民参与是以权利制约权力的基本方式，但考虑到公民个体信息搜集能力的局限性、分散的公民个体参与所承受的风险压力等往往使得公民个体的参与对政府很难形成足够的压力以及缺乏代表性，因此应该培育和壮大社会组织来提高公民参与服务型政府建设的能力。一方面，社会组织能够为分散的公民个体提供一个理性交流的平台，有利于公民个体之间求同存异，形成有效的集体行动；另一方面，社会组织的组织性使其能对国家权力产生稳定与持续的制约，能克服分散的公民个体参与力量弱小的弊端，增强公民参与的理性化，从而对地方服务型政府建设产生更大的影响力。正如达尔所言，“处于国家与公民之间的中介组织是对国家权力进行制约的很好方式，公民个体经常无法对抗国家机关的公权力，只有借助一定的组织，一定的领域、职业等公民结合成利益的共同体，对抗国家权力可能对其产生的侵害”[31](p.78)。

六、简短的结论

随着中央政府将建设服务型政府作为政府改革的基本价值目标，服务型政府建设正在成为中国地方政府管理创新的潮流。但是，地方服务型政府建设不应该也不可能成为地方政府的“独角戏”，应该是多元行为主体互动的结果。因此，应该从府际治理的视野来思考如何构建服务型政府，这就要求进一步理顺政府间关系、发展跨部门伙伴关系和引入公民参与。可以预见，随着府际关系的理顺、跨部门伙伴关系的建立和地方民主的发展完善，地方政府将逐步完成从发展型政府向服务型政府的深刻转型。

注释：

①参见周恩来政府管理学院课题组:《公共服务型政府建设问题研究分析》,《南开学报》（哲学社会科学版）2005年第5期；何水：《国内服务型政府研究述评》，《政治学研究》2008年第5期；燕继荣：《服务型政府的研究路向——近十年来国内服务型政府研究综述》，《学海》2009年第1期；沈荣华、王扩建：《我国服务型政府研究览析》，《行政论坛》2010年第4期。

②参见孙涛：《近年来服务型政府建设研究述评》，《中国行政管理》2011年第1期；程倩：《服务型政府研究：十年历程及分析》，《行政论坛》2012年第1期；王伟、张靖：《2012年CNKI服务型政府研究综述》，《中国行政管理》2013年第5期；姜晓萍、苏楠：《国内服务型政府研究的知识图谱》，《四川大学学报》2014年第2期。

③数据来源:《关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告》，《人民日报》，20120306。

④数据来源：陈炜伟.《我国新农保和城镇居民养老保险参保人数达2.35亿》，新华网,20111023。

⑤数据来源：《中国统计年鉴（2009）》，北京：中国统计出版社2010年。

参考文献：

[1]Joseph Fewsmith.Dilemmas of Reform in China:Political Conflict and Economic Debate[M]. Armonk,N.Y.:M.E.Sharp,1994.

[2]李长宴.迈向府际合作治理：理论与实践[M].台北：元照出版公司，2009.

[3]吴玉宗.服务型政府建设研究[M].北京：经济日报出版社，2007.

[4]李军鹏.公共服务型政府[M].北京：北京大学出版社,2004.

[5]孙长学.“十二五”社会事业领域政府公共服务能力提升重点及目标[J].宏观经济管理,2010,(6).

[6]陈昌盛,蔡跃洲.中国政府公共服务：体制变迁与地区综合评估[M].北京：中国社会科学出版社，2007.

[7]周恩来政府管理学院课题组.公共服务型政府建设问题研究分析[J].南开学报（哲学社会科学版）,2005,(5).

[8]迟福林.适时推进服务型政府建设[N].经济参考报,20030716.

[9]周庆行,谢飞.建设公共服务型政府的误区及对策[J].重庆工商大学学报（社会科学版）,2006,(4).

[10]杨国栋.公共财政视角下的地方服务型政府建设与制度选择[J].福建论坛（社科教育版）,2007,(8).

[11][美]莱斯特·M·萨拉蒙.全球公民社会：非营利部门视界[M].贾西津，等.北京：社会科学文献出版社，2002.

[12]李金龙,王宝元.创新政府间关系，构建服务型政府[J].马克思主义与现实,2006,(2).

[13]广东重点领域审批179项取消[N].羊城晚报,20120717.

[14]交通大家谈交委有回应[N].羊城晚报,20110126.

[15]胡祖才.推进基本公共服务均等化[N].人民日报,20101008.

[16]三年医改全国新增投入12409亿元的内涵和路径[N].健康报,20120309.

[17]李慧.分配不均投入不足医疗公平依然任重道远[N].光明日报,20120320.

[18]李伟.我国基本公共服务均等化研究[M].北京:经济科学出版社,2010.

[19]跨界污染挑战行政分割长三角环境合作试点先行[N].新京报,20040621.

[20]Hehui Jin,Yingyi Qian,Barry R.Weingast.Regional Decentralization and Fiscal Incentives:Federalism,Chinese Style[J].Journal of Public Economics,2005,(910).

[21]Hongbin Li,LiAn Zhou.Political Turnover and Economic Performance:The Disciplinary Role of Personnel Control in China[J].Journal of Public Economics,2005,(910).

[22]周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究,2007,(7).

[23]任剑涛.党权、异地任职与中央控制[J].江苏社会科学,2010,(6).

[24]刘厚金.公共服务事权配置的理论考察与问题分析[J].东南学术,2009,(3).

[25]Kaiyuen Tsui,Youqiang Wang.Between Separate Stoves and a Single Menu:Fiscal Decentralization in China[J].The China Quarterly,2004,(177).

[26]张恒龙,陈宪.我国财政均等化现状研究：19942004[J].中央财经大学学报,2006,(12).

[27]邓国胜.政府与NGO的关系：改革的方向与路径[J].中国行政管理,2010,(4).

[28]张万宽.发展公私伙伴关系对中国政府管理的挑战及对策研究[J].中国行政管理,2008,(1).

[29]姜晓萍.构建服务型政府进程中的公民参与[J].社会科学研究,2007,(4).

[30]温家宝.2012年政府工作报告.人民日报，20120316.

[31][美]罗伯特·达尔.民主理论的前言[M].顾昕，等.北京:三联书店，1999.[责任编辑：张英秀]第16卷第3期天津行政学院学报Ｖ０Ｉ．16，Ｎ０．3２０14年5月ＪＯＵＲＮＡLＯＦＴIＡＮＪＩＮＡＤＭＩＮＩＳＴＲＡＴＩＯＮＩＮＳＴＩＴＵＴＥMay２０14