我国生态移民的后续热点问题探析

王立民+李彦娇

摘要：我国启动生态移民政策，解决了生态脆弱区的环境问题，消除了区域化贫困。但是生态移民安置点和安置途径的欠妥造成新的生态环境脆弱区、生态移民迁入地的城镇化率不高导致移民就业率偏低、移民子女对环境变化的不适应影响了个体发展等生态移民的后续问题日益凸显，如何解决这些后续问题以实现移民生产和生活的快速、全面、协调和可持续发展，如何保护和扩大我国生态移民的成果需认真加以分析和讨论。

关键词：生态移民；负效应；生态环境；城镇化；个体发展

基金项目：河南省教育厅资助项目（13A1808212）；河南省教育厅资助项目（2012kp037）； 河南省林业厅资助项目(2011021);平顶山学院高层次人才科研启动基金项目（2011005/G）。

中图分类号： D632.4 文献标识码：A 文章编号： 1674-0432（2014）-10-14-2

气候干旱、水资源匮乏，林木立地条件差，植被一旦破坏就难以恢复，风沙危害大，生态环境极其脆弱和不稳定，并且随着地区人口的增长和经济的发展，生态环境保护与发展之间的矛盾日益突出，区域生态压力日益增大，一方水土已养不了一方人。这一问题的存在已经严重影响到了人民的健康和国家发展。生态移民政策既能够兼顾生态环境保护、群众脱贫致富、城镇化和新农村建设、公共基础设施建设、移民子女教育、基层党组织建设等多目标的新举措，又是实现全面小康社会的主要推动力之一。国家通过生态移民将生态环境脆弱区的贫困群众安置到生产、生活条件较好的地区，实施统一生活区建设规划，在不破坏迁入地的生态环境前提下，提升了贫困群众生活水平和抵御自然灾害的能力，与此同时实现聚落的重新分布，优化人口分布状况，加快城镇化和新农村的建设进程，完善基础设施建设，改善移民子女的教育环境，提高移民的生活和教育水平，从根本上解决不适合人类居住区贫困群体的温饱问题，消除区域化贫困，实现生产生活的快速、全面、协调和可持续发展。我国在要实现全面建设小康社会的新时期，更加强调生态文明，更加重视保护生态环境和实现人民的幸福生活，因而，我们也需要更加关注生态移民问题。以我国生态移民的发展历程和实践案例为基础，探析我国实施生态移民引发的一些新问题，提出我国生态移民工作进一步的对策和建议，是值得我们认真深入开展的研究工作。

1 我国的生态移民

1.1 我国生态移民概念的界定

生态移民是近60年来才提出的一个概念，是由美国科学家考尔斯率先提出的，他认为生态移民是为了保护贫困地区生态环境，将生态环境脆弱地区的生态超载人口迁到生态人口承受能力高的农牧业社区或城镇郊区从事农、牧、农畜产品加工业。在我国，1993年，生态移民这一概念第一次出现在任耀武等撰写的《试论三峡库区生态移民》一文中。随后许多学者在生态移民的概念界定方面进行了探讨，主要表现在生态移民的原因和目的层面。原因层面定义：生态移民是指居民生活区域，自然环境条件恶劣和自然资源枯竭不适合人类生存，人类生存和资源环境的矛盾日益突出，为了保护或修复生态环境，而进行的人口迁移。目的层面定义：生态移民就是为了保护环境和发展经济，在环境脆弱的地区，把分散的人口通过移民的方式形成集中的村镇，使该区域的资源环境和社会经济得到协调发展。还有学者的定义是包括了原因和目的两个层面，简单地表述为，生态移民就是因为生态环境恶化或为了改善和保护生态环境、维持生态平衡所发生的人口迁移。

1.2 我国生态移民的主要类型

基于生态移民的目的考虑，我国生态移民主要有以下几类：一是长江、黄河和澜沧江源头等地区作为水源涵养林区，生态位置重要，以保护大江大河源头生态为目的实行的生态移民；二是沙尘暴频发的内蒙古等地区，以防沙治沙、保护草原为目的的生态移民；三是新疆、江西等人口稠密、人均耕地资源匮乏的一些老农业区，以解决耕地严重超载而进行的生态移民；四是丹江口水库等兴修水利水电工程地区，为保护水源不受污染而进行的生态移民；五是内蒙古贺兰山、湖北神农架、重庆市缙云山等国家自然保护区，为保护稀有动植物资源或名胜古迹为目的的生态移民；六是甘肃舟曲等地受滑坡、泥石流等地质灾害威胁严重，需要避险搬迁的生态移民。不管是哪种类型的生态移民均兼有扶贫功能。

1.3 我国的生态移民政策

在我国，20世纪80年代在宁夏回族自治区南部山区出现了最早的生态移民，虽然这次移民被看作是我国最早的生态移民，但是这次移民只是单纯为了解决“特困地区”居民的生存问题，而不是为了实现环境的可持续发展，所以只能称为生存移民。我国真正意义上的扶贫和保护生态环境相结合的生态移民出现于20世纪末的内蒙古地区，该区域频发的沙尘暴震惊了世界，开始实施地方性的生态移民政策。1998年长江、嫩江、松花江发生的特大洪水又给人们敲响了警钟，促使人们对人类与自然的关系进行深刻反思，人们开始意识到这些给人们的生存发展带来极大威胁的自然灾害的发生，都是因为人口超载、资源环境恶化、生态修复功能缺失等原因。随后，我国于2000年开始实施大规模的生态移民工程，计划将西部地区700万农民通过移民来改善其生存环境。地方政府响应中央号召，内蒙古、湖北等地区也相继出台了一系列相关的政策文件。2002年4月，国务院印发了《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》（国发〔2002〕10号文件）为生态移民的实施提供了政策支持，并在补偿等问题上做了详细规定。2003年1月实施了《退耕还林条例》又进一步强调生态移民的实施。2003年3月，全国政协十届一次会议的记者招待会，曾培炎等同志表示，国家每年将投入30~50亿元资金，预计经过十几年的努力，逐步解决700多万人的生态移民问题。2006年国家发改委下达《异地扶贫搬迁（生态移民）试点工程计划》中强调各地在解决好搬迁群众基本的生产生活条件，落实好耕地、宅基地、户籍等配套政策的基础上，要切实解决好搬迁群众的后续长远发展问题，确保“搬得出、稳得住、能致富”。《异地扶贫搬迁十一五规划》规定：生态移民补偿在我国是一种政府行为，补偿所需要的所有资金由政府全额支付。《易地扶贫搬迁“十二五”规划》进一步指出国家将支持建设住房和必要的附属设施，以及人畜饮水、农田水利等基本生产生活设施，配套建设教育、卫生、文化等社会公共服务设施，并帮助培育发展特色优势产业。目前，生态移民工作在我国生态脆弱区仍在加大力度开展：2011年，宁夏实施中南部生态移民，规划投资26.7亿多元，使3万多移民入住新家；2012年，贵州全省生态移民工程目标任务10.13万人；2013年，贵州省计划建设扶贫生态移民住房3.6万余套，搬迁逾15万人。

2 生态移民的后续问题及解决途径

生态移民的根本困难，不在迁出，而在迁入。因此迁入时安置点和安置途径的选择、迁入地城镇化水平的高低以及就业渠道和融资渠道的拓展、移民子女对迁入地环境的适应性和个体发展是今后移民工作需要继续重点关注的方面。

2.1 移民安置要遵循生态学原则

移民安置要遵循生态学原则，应该在充分论证的基础上进行移民，特别是迁入地的生态环境承载能力的论证是一个特别重要的依据。目前，有些生态移民由于种种原因，没有得到充分的考察，只考虑移民的安置，却忽略了迁入地区的人口生态压力。结果造成移民基地过度开发，严重破坏了生态平衡，造成新的生态问题。如内蒙古的生态移民，由于没有在移民前充分论证，牧民从生态环境遭到破坏的地区转移到生态环境较好的地区，结果造成迁出区域草原生态环境还没有恢复，迁入地的草原生态环境又遭到破坏。在内蒙古锡林郭勒盟的苏尼特右旗地区的一个移民点，人们刚迁入新居住地不长时间，很快就被沙漠包围。

2.2 提高迁入地城镇化率和扩展移民就业渠道

我国目前的城市化进程还不能满足生态移民进程的需要。许多移民点由于城镇化水平较低，对解决迁入居民的生产条件、生活条件、就业渠道等问题准备不足，使迁入居民的基本生产、生活得不到保障。例如：三江源生态工程实施以来，由于生态移民是从牧业产业转移到非牧业产业区，缺乏非牧业产业区的生产技能，失去基本的生产资料，再加上生活成本的提高，迁入居民生活出现困难。大多数移民只能从牧业生产上取得经济来源，再次造成掠夺式开发和利用。给迁入地造成了严重的生态压力，很快导致迁入地的水土流失和土地沙漠化。只有大力发展城镇化，增强生态移民的生活技能，拓宽生态移民的就业渠道，才能使移民安居乐业，社会稳定。

2.3 搞好移民子女教育，提高移民子女综合素质

移民区域教育环境的改善也是一个重要的问题，能否处理好不但关系到移民子女的综合素质的提高，还关系到社会的安定。近年来，在有些迁入地，特别是大龄的移民子女，对迁入地的教育环境不熟悉，不能很快融入到新的学校学习生活，造成心理自卑，学习困难，也一定程度促使移民子女对上学产生抵触心理。在义务教育以后，不再继续接受高等教育，选择离开学校走上社会，但是由于他们自身文化水平低，社会适应能力差，只能闲置在家或者社会游荡。这些无疑对移民子女发展造成不利影响，同时也影响区域稳定与和谐发展。因此在生态移民的后续工作中要继续办好生态移民子女教育，提高移民子女教育的质量，提高移民子女的综合素质，从根本上解决移民子女生活方式和出路问题。在迁入地自然条件较好的地区开办移民子女班，为移民学生单设食堂和宿舍，准备生活必需品，减弱移民学生对新环境的不适感；招聘“双语”教师作为辅导教师，对学生学习、生活进行适宜的照顾和管理；高中教育可以安排4年学制，第一年为预科，高考时与当地少数民族考生享受同等降分录取的优惠；节假日为移民学生安排各种丰富有趣的活动，组织他们开展各类课程实践活动，开展歌舞比赛等，让他们发挥才艺，体验成功的喜悦，接受高等教育和职业教育培训，提高就业能力，获得一技之长后能够顺利就业。

3 结语

生态移民是建设高度生态文明的迫切需求，是全面建设小康社会的重要内容，是解决生态环境问题，实现人与自然和谐相处，获得新鲜空气、蔚蓝天空和秀美山川的重要途径，是一项复杂的系统工程，是多种因素综合作用的结果，移民应与生态环境保护和治理相结合，与农牧民脱贫致富相结合，与城镇化进程相结合，与生产方式转变和劳务输出及产业发展相结合，与教育改革和农牧民素质提高相结合，让移民“迁得出、稳得下、富得起来”。

作者简介：王立民，平顶山学院，硕士，研究方向：农业生态学。