快速城镇化地区耕地保护研究

刘民培+朱嘉晔+颜洪平

摘要以海南城镇化进程中的耕地保护为例，在对海南耕地保护的问题及原因进行分析的基础上，提出对策建议，为国内其他快速城镇化地区提供经验参考。

关键词城镇化 ；耕地保护 ；海南

分类号F301.24

Study on the Protection of Cultivated Land in the Area of Rapid Urbanization

——Taking Hainan Province as an Example

LIU MinPeiZHU JiaYeYAN HongPing

(Hainan University, Haikou, Hainan 570228, China)

AbstractProtection of cultivated land in urbanization process in Hainan as an example, on the base of the analysis of the problem and reason of the protection of cultivated land in Hainan, the author put forward some corresponding countermeasures and suggestions.

Keywordsurbanization ; protection of cultivated land ; Hainan

随着城镇化进程的加快，进城务工的农民越来越多。进程务工的农民多是青壮年劳动力，他们大部分时间呆在城市从事二、三产业，每年只回家乡几天探望一下父母和小孩，在农村住的时间很短，他们没有时间也不愿意耕种土地，家里的土地主要由老人来耕种。由于耕种土地的经济效益不高，所以耕地抛荒、粗放利用的情况很普遍。2020年要达到城镇化率60%、工业化率70%的目标，需要增加1 000万hm2建设用地，这将对1.2亿hm2耕地红线产生巨大冲击。如何在城镇化进程中加强耕地保护，保证粮食的安全是我们必须要考虑的。

1海南省城镇化进程与耕地资源变化

1.1海南省城镇化进程

海南真正意义上的城镇化发展起步于1950年解放以后。之前，虽然海口、三亚、八所等城镇随着近代工业化的起步，有一定程度的发展，但整体而言，城镇化仍不发达，直到1953年海南总人口中城镇人口比重也仅仅占到6.4%[1]。

海南在50多年的城市化过程中，根据城市化的特点，其进程主要分为三个阶段[2]。(1)城市化均衡发展阶段(1950～1957年)：城市人口年均递增9.9%，城市化率年均提高0.68%；(2)城市化徘徊发展阶段(1957～1985年)：受三年自然灾害和文革消极影响，海南从1957年城市化率11.4%算起，历经28年直到1985年才恢复到11.87%；(3)快速发展阶段(1985到现在)：从1985年起，海南省的人口城市化率平均每年提高1.88%，大大高于同期全国平均每年0.83%的速度。到2000年，海南省的城市化率达到40.11%，已经高出全国平均水平的36.22%近4个百分点，在全国城市化水平中处于第13位。

新世纪以来，海南经济社会平稳快速增长，城镇化发展也在持续加速。2001～2012十二年间，海南省城镇化率年均提高1.04%，至2012年底达到52.60%，略高于52.57%的全国城镇化水平。1996～2006年均增长2.34%，增速仅排在浙江、广东、福建、江苏之后。

1.2海南省耕地变化情况

笔者从2007～2012年海南省城镇化水平与耕地面积的变动情况(表1)，得出海南省耕地面积与城镇化率无相关关系，即海南省城镇化的进程并非以牺牲耕地资源为代价。

但是，海南人均耕地面积较低。我国人均耕地面积已经处于世界较低水平，而与我国人均耕地面积相比，海南从建国至今人均耕地面积从未高于全国平均水平(见图1)。

海南人均耕地面积小，耕地质量不高，导致海南省粮食产量不足，人均粮食占有量低。近年来海南省人均粮食量基本在200～220 kg浮动(表2)，按联合国粮食组织评价划分标准，年人均粮食占有量少于375 kg的属于“粮食短缺”，375～390 kg为粮食“基本满足”，超过390 kg为“粮食过剩”，按此标准，海南无疑为粮食短缺省区，粮食安全存在隐患。

2海南省城镇化进程中耕地保护存在的问题及原因分析

海南作为一个传统农业省份，尤其是热带现代农业基地的建设被定义为国际旅游岛建设六大定位之一，耕地保护的责任重大。海南省耕地既承载着国际旅游岛的项目建设，也承载着全省粮食安全和全国冬季菜篮子安全，南繁育制种基地更是承载着全国粮食安全的种子安全。因此，严守耕地保护红线，节约集约利用耕地是海南城镇化进程中极其重要的内容。

2.1权属不清，导致生产被破坏，土地撂荒

农村土地权属不清，导致土地纠纷的产生，致使土地被撂荒和闲置，对当地经济的发展和社会的稳定都带来了严重的影响。据不完全统计，全省14万hm2的“四荒地”中有50%左右还没有依法进行承包，如海口市有2.26万hm2的“四荒地”，村民依法承包的有只有0.87万hm2，万宁市的“四荒地”中约57.2%都被农民无偿占用。儋州、临高、万宁和澄迈等市县还有较大面积的农村土地没有确权。海口、儋州、万宁、屯昌、澄迈和临高等市县的部分农民，以“祖宗地”名义侵占持有家庭土地承包经营权证人的土地，侵害了土地承包人的合法权益。

2.2土地承包经营权流转不规范

有些村社还没有开展第二轮的土地承包工作，或是第二轮承包土地的经营权证还没有发放到户。大多数农户不愿意签订承包合同，也不缴承包金。土地承包经营权流转非常不规范，农户之间多数采用口头协议的形式进行土地承包经营权的流转，即使有些农户采用签订合同的方式，但合同的内容很简单，往往对一些重要的内容比如价格、流转期限和违约责任等没有约定，留下纠纷隐患。

2.3各市县政府对耕地保护政策的执行力不够

海南省对完成《海南省政府耕地保护责任状》所下达年度工作任务、承担省级和易地补充耕地任务等成效显著的市县，给予5万～10万元的奖励，这本是海南在耕地保护方面积极探索出的成果。但据新浪乐居数据监控中心数据显示，2012年海南土地市场共成交577宗地块，同比2011年(266宗)上涨116.92%，成交金额285.96亿元，同比2011年(177亿元)上涨61.53%。地价与激励金额的对比，很明显可以看出，耕地保护比较利益的低下。各市县政府和农民多追求自身利益最大化，缺乏维护公共利益的强有力的激励。这导致政府执行力与政策严重脱节。造成各市县政府在对待政策上采取消极应付的态度，耕地保护措施在实施过程中大打折扣。

2.4耕地利用效率较低

海南省农业大都是一家一户、分散的小规模的经营模式，加上一些市县财力较弱，难以适应专业化、职业化、组织化、社会化的现代农业生产技术要求，尤其是农业高新技术难以推广和应用。随着农民对土地的农业经营利益依赖不断降低，“农民老龄化”、“耕种副业化”、“有地不愿耕”等问题日益突出，造成耕地利用效率低下，影响全省粮食自给率。此外，海南省台风暴雨洪水等灾害毁耕地时有发生，中部市县耕地复垦任务较重。现有的耕地资源中，44.89%为旱地，大部分因工程性缺水，生产效益和利用效率偏低，组织实施土地整理配套水利设施建设的任务艰巨。而全省筹集资金先行开垦耕地形成储备指标的能力有限，除了海口、三亚、文昌等几个市县，其他多地土地整理工作进展缓慢，耕地保护压力较大。

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3对策建议

3.1完善耕地保护激励制度

自2011年7月，海南省每年从省级留成的新增建设用地土地有偿使用费中安排40%的资金，依据各市县上年底保有的基本农田面积、水田面积及上年缴入省库的新增建设用地土地有偿使用费数额，按7∶2∶1分配给市县，专项用于基本农田建设保护、土地整理和耕地开发，是 “取之于耕地，用之于耕地”的措施。但分配资金和奖励金额量不高，也没有惠及负有耕地保护责任的乡镇政府和农民，对市县政府耕地保护的激励程度有限。因此，省政府激励各市县积极执行耕地保护政策，必须让后者的绩效收益与耕地保护的实施绩效挂钩，通过直接经济给付或优惠政策等方式，实现利益驱动大于不执行时的利益。同时，在设计激励合约时，应重点关注各市县政府的绝对风险规避度，确定耕地保护任务的激励成本[3]。

3.2建立耕地保护基金制度

成都市于2008年率先建立耕地保护基金制度，随后佛山、杭州萧山区、重庆和天津也先后建立，至今已取得显著成效。海南财政实力较弱，很难拿出太多资金用于耕地保护，建立耕保基金制度有助于提高农户耕地保护的积极性和土地确权问题的解决[4]。海口目前正探索在全省率先建立耕地保护基金制度。建议探索完善耕地核准、补偿标准的测算、区域间横向转移机制以及相关法律法规的制定，明确土地收益基金的计提比例，严格基金管理，联合国土、农业、林业、劳动、社保和财政等多部门协同配合和相互制约[5]。

3.3明确土地权属，推进土地流转

从海南目前农村土地制度的现实情况来看，深入推进集体土地流转，必然要明确农民集体土地的所有权。集体土地确权才能切实保障农民的合法权益，确权工作也必定会为深入推进农地流转打下坚实的基础。

在集体土地确权基础上推进流转。根据党的十七届三种全会提出的“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的要求，对农户以家庭承包方式从本集体承包的土地，赋予集体农用地使用权。允许使用权人以转让、转包、互换、出租、入股、联营或抵押等方式流转。为了完善农村土地流转市场，建议构建相应的产权交易市场，以形成城乡统一的土地交易平台，实现城乡土地“同地、同权、同价”[6-7]。可以通过建立统一的流转信息网络平台，将各市县流转中心信息进行挂牌和公示，进一步推进和规范海南省土地流转市场。

3.4推进土地适度的规模经营，提高耕地利用的效率

“国家热带现代农业基地”作为国际旅游岛建设的六大定位之一，对海南的耕地保护提出了较高的要求。由于青壮年劳动力大部分在城市务工，而且耕地的比较经济效益低下，所以现在耕地利用的效率普遍很低，针对这种情况可以通过以下几种方式来推进土地的规模经营，提高耕地的利用效率：(1)对农民有针对性地进行耕种技术的指导和经营管理的培训，提高农民的综合素质，促进传统农民向专业化、职业化的新型农民转变，政府引导，使土地流转给“想种田、会种田”的农户进行耕种，适度扩大经营规模；(2)在有条件的地区可以引进农业龙头企业促进土地经营规模的扩大。企业在经营的过程中，农户可以“转包费”的形式获取土地收益，企业承包的土地需要人来耕种，农户还可以继续耕种获取劳动报酬，这样农民也可以分享土地规模经营的效益；(3)适度规模、因地制宜地推动农业耕作现代化，政府应根据耕种土地的多少对农户进行分类，划分为不同的级别，针对不同级别的农户进行不同级别的补贴，推动耕作的现代化。通过土地适度规模经营，可以促进生产要素的合理配置，增加粮食产量和农民收入,促进农民耕地保护的积极性。

参考文献

[1] 刘钊军，胡木春. 海南特色的城镇化道路研究[J]. 城市规划，2012(3)：33-37.

[2] 林弋筌. 海南城市化与产业结构演进的相互关系研究[D]. 海口：海南师范大学，2011.

[3] 李广东，邱道持，王平. 地方政府耕地保护激励契约设计研究[J]. 中国土地科学，2011(3)：31-37.

[4] 李力行. 农地确权是城市化的基础[N].21世纪经济报道，2010-04-06022.

[5] 沈子华. 政府实施耕地保护经济补偿的方法创新——以成都建立耕地保护基金制度为例[J]. 西北工业大学学报(社会科学版)，2012(3)：50-57

[6] 雷颂平，周德锋，杨怀宇. 规范农地流转 保护耕地资源——关于崇州市桤泉镇农地流转的调查报告[J].资源与人居环境，2009(8)：23-24.

[7] 王婧，方创琳，王振波. 我国当前城乡建设用地置换的实践探索及问题剖析[J]. 自然资源学报，2011(9)：1 453-1 466.

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3对策建议

3.1完善耕地保护激励制度

自2011年7月，海南省每年从省级留成的新增建设用地土地有偿使用费中安排40%的资金，依据各市县上年底保有的基本农田面积、水田面积及上年缴入省库的新增建设用地土地有偿使用费数额，按7∶2∶1分配给市县，专项用于基本农田建设保护、土地整理和耕地开发，是 “取之于耕地，用之于耕地”的措施。但分配资金和奖励金额量不高，也没有惠及负有耕地保护责任的乡镇政府和农民，对市县政府耕地保护的激励程度有限。因此，省政府激励各市县积极执行耕地保护政策，必须让后者的绩效收益与耕地保护的实施绩效挂钩，通过直接经济给付或优惠政策等方式，实现利益驱动大于不执行时的利益。同时，在设计激励合约时，应重点关注各市县政府的绝对风险规避度，确定耕地保护任务的激励成本[3]。

3.2建立耕地保护基金制度

成都市于2008年率先建立耕地保护基金制度，随后佛山、杭州萧山区、重庆和天津也先后建立，至今已取得显著成效。海南财政实力较弱，很难拿出太多资金用于耕地保护，建立耕保基金制度有助于提高农户耕地保护的积极性和土地确权问题的解决[4]。海口目前正探索在全省率先建立耕地保护基金制度。建议探索完善耕地核准、补偿标准的测算、区域间横向转移机制以及相关法律法规的制定，明确土地收益基金的计提比例，严格基金管理，联合国土、农业、林业、劳动、社保和财政等多部门协同配合和相互制约[5]。

3.3明确土地权属，推进土地流转

从海南目前农村土地制度的现实情况来看，深入推进集体土地流转，必然要明确农民集体土地的所有权。集体土地确权才能切实保障农民的合法权益，确权工作也必定会为深入推进农地流转打下坚实的基础。

在集体土地确权基础上推进流转。根据党的十七届三种全会提出的“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的要求，对农户以家庭承包方式从本集体承包的土地，赋予集体农用地使用权。允许使用权人以转让、转包、互换、出租、入股、联营或抵押等方式流转。为了完善农村土地流转市场，建议构建相应的产权交易市场，以形成城乡统一的土地交易平台，实现城乡土地“同地、同权、同价”[6-7]。可以通过建立统一的流转信息网络平台，将各市县流转中心信息进行挂牌和公示，进一步推进和规范海南省土地流转市场。

3.4推进土地适度的规模经营，提高耕地利用的效率

“国家热带现代农业基地”作为国际旅游岛建设的六大定位之一，对海南的耕地保护提出了较高的要求。由于青壮年劳动力大部分在城市务工，而且耕地的比较经济效益低下，所以现在耕地利用的效率普遍很低，针对这种情况可以通过以下几种方式来推进土地的规模经营，提高耕地的利用效率：(1)对农民有针对性地进行耕种技术的指导和经营管理的培训，提高农民的综合素质，促进传统农民向专业化、职业化的新型农民转变，政府引导，使土地流转给“想种田、会种田”的农户进行耕种，适度扩大经营规模；(2)在有条件的地区可以引进农业龙头企业促进土地经营规模的扩大。企业在经营的过程中，农户可以“转包费”的形式获取土地收益，企业承包的土地需要人来耕种，农户还可以继续耕种获取劳动报酬，这样农民也可以分享土地规模经营的效益；(3)适度规模、因地制宜地推动农业耕作现代化，政府应根据耕种土地的多少对农户进行分类，划分为不同的级别，针对不同级别的农户进行不同级别的补贴，推动耕作的现代化。通过土地适度规模经营，可以促进生产要素的合理配置，增加粮食产量和农民收入,促进农民耕地保护的积极性。

参考文献

[1] 刘钊军，胡木春. 海南特色的城镇化道路研究[J]. 城市规划，2012(3)：33-37.

[2] 林弋筌. 海南城市化与产业结构演进的相互关系研究[D]. 海口：海南师范大学，2011.

[3] 李广东，邱道持，王平. 地方政府耕地保护激励契约设计研究[J]. 中国土地科学，2011(3)：31-37.

[4] 李力行. 农地确权是城市化的基础[N].21世纪经济报道，2010-04-06022.

[5] 沈子华. 政府实施耕地保护经济补偿的方法创新——以成都建立耕地保护基金制度为例[J]. 西北工业大学学报(社会科学版)，2012(3)：50-57

[6] 雷颂平，周德锋，杨怀宇. 规范农地流转 保护耕地资源——关于崇州市桤泉镇农地流转的调查报告[J].资源与人居环境，2009(8)：23-24.

[7] 王婧，方创琳，王振波. 我国当前城乡建设用地置换的实践探索及问题剖析[J]. 自然资源学报，2011(9)：1 453-1 466.

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3对策建议

3.1完善耕地保护激励制度

自2011年7月，海南省每年从省级留成的新增建设用地土地有偿使用费中安排40%的资金，依据各市县上年底保有的基本农田面积、水田面积及上年缴入省库的新增建设用地土地有偿使用费数额，按7∶2∶1分配给市县，专项用于基本农田建设保护、土地整理和耕地开发，是 “取之于耕地，用之于耕地”的措施。但分配资金和奖励金额量不高，也没有惠及负有耕地保护责任的乡镇政府和农民，对市县政府耕地保护的激励程度有限。因此，省政府激励各市县积极执行耕地保护政策，必须让后者的绩效收益与耕地保护的实施绩效挂钩，通过直接经济给付或优惠政策等方式，实现利益驱动大于不执行时的利益。同时，在设计激励合约时，应重点关注各市县政府的绝对风险规避度，确定耕地保护任务的激励成本[3]。

3.2建立耕地保护基金制度

成都市于2008年率先建立耕地保护基金制度，随后佛山、杭州萧山区、重庆和天津也先后建立，至今已取得显著成效。海南财政实力较弱，很难拿出太多资金用于耕地保护，建立耕保基金制度有助于提高农户耕地保护的积极性和土地确权问题的解决[4]。海口目前正探索在全省率先建立耕地保护基金制度。建议探索完善耕地核准、补偿标准的测算、区域间横向转移机制以及相关法律法规的制定，明确土地收益基金的计提比例，严格基金管理，联合国土、农业、林业、劳动、社保和财政等多部门协同配合和相互制约[5]。

3.3明确土地权属，推进土地流转

从海南目前农村土地制度的现实情况来看，深入推进集体土地流转，必然要明确农民集体土地的所有权。集体土地确权才能切实保障农民的合法权益，确权工作也必定会为深入推进农地流转打下坚实的基础。

在集体土地确权基础上推进流转。根据党的十七届三种全会提出的“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的要求，对农户以家庭承包方式从本集体承包的土地，赋予集体农用地使用权。允许使用权人以转让、转包、互换、出租、入股、联营或抵押等方式流转。为了完善农村土地流转市场，建议构建相应的产权交易市场，以形成城乡统一的土地交易平台，实现城乡土地“同地、同权、同价”[6-7]。可以通过建立统一的流转信息网络平台，将各市县流转中心信息进行挂牌和公示，进一步推进和规范海南省土地流转市场。

3.4推进土地适度的规模经营，提高耕地利用的效率

“国家热带现代农业基地”作为国际旅游岛建设的六大定位之一，对海南的耕地保护提出了较高的要求。由于青壮年劳动力大部分在城市务工，而且耕地的比较经济效益低下，所以现在耕地利用的效率普遍很低，针对这种情况可以通过以下几种方式来推进土地的规模经营，提高耕地的利用效率：(1)对农民有针对性地进行耕种技术的指导和经营管理的培训，提高农民的综合素质，促进传统农民向专业化、职业化的新型农民转变，政府引导，使土地流转给“想种田、会种田”的农户进行耕种，适度扩大经营规模；(2)在有条件的地区可以引进农业龙头企业促进土地经营规模的扩大。企业在经营的过程中，农户可以“转包费”的形式获取土地收益，企业承包的土地需要人来耕种，农户还可以继续耕种获取劳动报酬，这样农民也可以分享土地规模经营的效益；(3)适度规模、因地制宜地推动农业耕作现代化，政府应根据耕种土地的多少对农户进行分类，划分为不同的级别，针对不同级别的农户进行不同级别的补贴，推动耕作的现代化。通过土地适度规模经营，可以促进生产要素的合理配置，增加粮食产量和农民收入,促进农民耕地保护的积极性。

参考文献

[1] 刘钊军，胡木春. 海南特色的城镇化道路研究[J]. 城市规划，2012(3)：33-37.

[2] 林弋筌. 海南城市化与产业结构演进的相互关系研究[D]. 海口：海南师范大学，2011.

[3] 李广东，邱道持，王平. 地方政府耕地保护激励契约设计研究[J]. 中国土地科学，2011(3)：31-37.

[4] 李力行. 农地确权是城市化的基础[N].21世纪经济报道，2010-04-06022.

[5] 沈子华. 政府实施耕地保护经济补偿的方法创新——以成都建立耕地保护基金制度为例[J]. 西北工业大学学报(社会科学版)，2012(3)：50-57

[6] 雷颂平，周德锋，杨怀宇. 规范农地流转 保护耕地资源——关于崇州市桤泉镇农地流转的调查报告[J].资源与人居环境，2009(8)：23-24.

[7] 王婧，方创琳，王振波. 我国当前城乡建设用地置换的实践探索及问题剖析[J]. 自然资源学报，2011(9)：1 453-1 466.

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