寻求“最大公约数”

左玮娜

最近一段时间，嫣然天使基金被举报事件受到的关注持续不减。举报人周筱对媒体声称，自己是想通过这个个案推动制度建设，即慈善组织的强制财务公开制度和第三方评估制度。对事件本身的调查目前尚无结论，不过，现实中，涵盖慈善组织运行规范等关键问题的慈善事业立法，已悄然加快了脚步。

喜忧参半中的紧迫

一方面是在汶川特大地震等牵动人心的事件面前公众热情的一次次迸发，另一方面是郭美美事件等负面新闻对慈善公信力的一次次创伤——近几年，我国慈善事业就是在这样的喜忧参半中前行。

河南省慈善总会副会长周森至今对发生在2008年的一件事记忆犹新：那是汶川特大地震抗震救灾期间，年过八旬的胡适英老人，把3万元善款直接汇给了素未谋面的民政部副部长窦玉沛。这件事也让周森时常思索，我国民间不是没有捐赠热情，亟待改善的，是慈善事业的外部环境。

连任两届全国人大代表，从提升慈善公信力到传播慈善文化，周森每年都在为慈善呼喊。而在他看来，虽然《中华人民共和国公益事业捐赠法》1999年就已出台，但其调整的范围较窄，慈善组织的法律地位、运行规范并没有得到很好的明确。要解决慈善发展面临的一系列问题，根本之道还在于为慈善立法。

“传统的慈善强调的是一种积德行善的内心修为和表达，但随着时代变迁，如今有太多因素干扰着人们内心的选择。对此，必须以法制保护慈善事业，促进其良性发展。”湖南师范大学历史文化学院教授周秋光长期从事慈善史研究，目前正主持国家社科基金重大项目“中国慈善通史”的编纂，观照慈善文化发展的历史，他提出，立法已刻不容缓。“很多问题，纳入法制化轨道就好解决了。”

正如全国人大常委会委员、中国人民大学教授郑功成所说，在我国社会建设任务繁重、社会治理急切需要大力发展慈善公益型社会组织的背景下，加快慈善事业的立法步伐，具有必要性和紧迫性。

立法提速呼唤最大共识

事实上，民政部早在2005年就开始牵头起草慈善法，后来亦曾将草案提交国务院法制办，但由于各界对慈善的认识存在分歧等原因，最终未能完成国务院系统内的立法程序。2013年3月举行的十二届全国人大一次会议期间，123位代表提出4件议案，要求制定慈善事业法。到去年下半年，慈善事业立法终被列入十二届全国人大常委会立法规划第一类项目，即优先考虑立法的项目，并确定由全国人大内务司法委员会牵头起草。

今年2月24日，全国人大内司委召开慈善事业立法领导小组第一次全体会议，列出了立法时间表和路线图。作为全国人大内司委委员，郑功成在接受本报记者采访时表示，慈善事业立法已经处于进行时，今年是法律草案起草年，如果进展顺利，预计2015年上半年可以提交审议，即进入正式立法程序。

受访专家普遍认为，慈善事业立法交由全国人大内司委主导，将显著加快这部法律的制定步伐。不过，立法的推进，首先需要在慈善事业与慈善组织的定位等基本问题上达成最大共识。

“是确立一些大原则，由慈善事业的基本大法及其子法共同规范慈善行为，还是一步到位，涵盖慈善理念、慈善组织、募捐、信托、义工等一系列问题？如何规定慈善组织的成立条件、程序和基本行为准则？怎样完善慈善捐助减免税制度？”想到慈善事业立法，周秋光脑中闪过的首先是一串问号。

北京师范大学社会发展与公共政策学院教授陶传进同样认为，慈善立法要厘清几个关键问题，包括如何认定、划分以及以什么样的体制去管理慈善组织，慈善捐赠税收如何减免，慈善资产如何保值增值，还有就是行为权限开放到什么程度，例如募捐、志愿者招募权限等。“我说的‘权限不是指限制，而是指在合理范围内更好地去开发。”陶传进向记者强调。

科学立法、民主立法是原则

那么，为慈善这一公共利益相关度高的事业立法，怎样才能达成最大共识？

在刚刚过去的十二届全国人大二次会议上，全国人大常委会委员长张德江指出，要把推进科学立法、民主立法作为提高立法质量的根本途径。在具体立法实践中，要进一步完善立法机关主导，有关部门参加，人大代表、专家学者、企事业单位、团体组织和人民群众共同参与的立法工作机制。完善法律起草、审议的协调协商机制，广泛听取、认真对待各方面意见包括不同意见，充分尊重、合理吸收各种建设性意见和建议，最大限度地凝聚社会共识。

“科学立法、民主立法是本届全国人大常委会从履职之日起就明确的立法原则，一年来，我感到常委会组成人员对立法质量的重视程度是空前的。”郑功成表示。

2月25日，在一次与媒体记者面对面的交流中，提及慈善立法进展，民政部社会福利和慈善事业促进司司长詹成付表示，从慈善事业立法领导小组第一次全体会议传递的信号来看，今后会继续秉承科学立法、民主立法的原则，广泛地听取社会方方面面的意见，最后达成一个“最大公约数”。

寻求“最大公约数”的行动已经开启。社会福利和慈善事业促进司慈善和社会捐助处负责人告诉记者，目前正在为慈善事业法草案的起草进行立法整理和前期调研。去年以来，全国人大和民政部已先后到上海、广东、云南开展了立法调研。上述负责人表示，调研组前往的上海和广东是地方慈善立法的先行者，而地方的立法经验，也将是今后国家立法要借鉴的一个方面。

“深圳经济特区慈善事业促进条例（送审稿）目前已提交市政府法制办，其中有一些创新点，包括公益信托的落实、慈善资产的保值增值、募捐权限的放开等，这些对国家今后立法有一定的借鉴价值。”深圳市民政局救助救灾和慈善处的杨钦焕对本地的慈善立法相当熟稔。

除了地方立法外，国外慈善事业发展的经验也是重要的参考。据了解，2013年5月，全国人大内司委派出考察组到德国、法国，专题调研了两国的慈善事业立法情况。

讨论需注入理性

据郑功成介绍，根据初步计划，今年将到多个省（自治区、直辖市）就慈善事业立法进行调研。此外，还将召开专家会议和慈善组织、全国人大代表座谈会等，以提高立法质量。不过，他同时指出，制定一部高质量的慈善事业法并不容易，特别需要理性讨论。

杨钦焕向记者表示，虽然社会普遍关注慈善事业发展，但慈善实际上是个“小众”话题，因为它涉及的很多东西都很专业，比如公益信托、股权捐赠等。陶传进同样认为，慈善并不是简单的“做好事”，各方“参与”慈善事业立法要建立在“了解”的基础上。

受访者都认同，通过各种途径参与慈善事业的开门立法，不能只凭一腔热血，理性的态度加上一些专业，将有助于形成共识，而这是加快立法步伐的重要条件。

去年底，北京师范大学中国公益研究院主办了一场名为“以法促善”的中国慈善立法研讨会，来自全国人大内司委、中央及地方民政部门、公益行业的代表，以及学者、媒体从业者等就慈善立法的进程、地方慈善立法的创新经验等重点议题进行了讨论。参加了那次研讨会的杨钦焕，前不久又接到了来自全国人大内司委的邀请函，邀他2014年3月底到北京，在慈善事业立法座谈会上分享经验。♡

endprint