我国民办幼儿园治理：现状、问题与对策研究

郑玉莲　李建年

【摘要】基本普及学前教育，体现学前教育的普惠性与公益性是新时期我国学前教育的战略发展目标。但在我国现有学前教育资源中民办幼儿园占较大比重，因此，仅依赖公办幼儿园是无法实现上述目标的。因此，通过对民办幼儿园的治理来实现学前教育的普惠性与公益性是我国学前教育发展的理性选择。本文从民办幼儿园治理的角度出发，对我国民办幼儿园治理的现状及问题进行分析，在此基础上提出政策改进建议。

【关键词】民办幼儿园；治理；资助；管制

【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4604（2014）03-0034-04

学前教育的作用日益受到重视，学前教育逐渐由“家庭私人责任”转为“国家公共责任”，〔1〕被视为一种公共物品〔2〕，普及学前教育是近年来世界上许多国家发展教育的重要趋势。〔3〕2010年底，国务院《关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号）出台，明确了学前教育普惠性与公益性的战略发展目标，开启了我国学前教育发展的新局面。但在我国现有学前教育资源中，民办幼儿园占较大比重，因此，仅依赖公办幼儿园是无法实现上述目标的。

教育部网站上公布的2012年统计数据表明，我国共有幼儿园181251所，其中注册的民办幼儿园124638所（占68.8%）。事实上，我国还存在着数量可观的未注册的民办幼儿园。〔4〕因此，通过对民办幼儿园的治理来实现学前教育的普惠性与公益性是我国学前教育发展的理性选择。

一、民办幼儿园的治理：理论视角与分析维度

根据戴尔（Dale）〔5〕 及纽曼（Neuman）〔6〕有关教育治理的理论，我们尝试从两个角度分析民办幼儿园的治理：一是资助（funding），即什么人、以什么方式对民办幼儿园进行资助；二是管制（regulation），即什么人通过制订什么样的政策或行业标准对民办幼儿园的哪些方面进行管理和规范。

资助可分为对服务提供方的资助（supply-side funding）和对消费者的补贴资助（consumer subsidy funding）两类。对服务提供方的资助可采用以下几种形式：提供运作经费，提供人员工资（或专项的工资提升资金），提供设备，提供针对有特殊需要儿童服务的专项资金，提供质量提升专项资金，等等。对消费者的补贴资助可通过为家长提供学券来实现。

管制涉及管理主体及管理范畴。管理主体有单一主体和多主体之分，如果是多主体，需分析多主体之间的权力关系。管理范畴涉及学前教育准入、学前教育政策定位、学前教育质量标准、儿童发展指南及其实施等。

二、我国民办幼儿园治理：现状及问题

本研究在对现有文献进行梳理的基础上，从资助和管制两个角度分析我国民办幼儿园治理的现状及问题。

1.民办幼儿园的资助

根据国务院《关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号），对民办幼儿园的资助可以通过减免税费、政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等形式实现。从实际情形来看，政府对民办幼儿园的资助仍是相当匮乏的，国内仅有少数几个省份对民办幼儿园进行了形式多样的资助（参见下表）。以贵州省的216所民办园为例，笔者调查发现其中的92%未得到政府的资金支持。另有对22个省份学前教育发展三年行动计划的调查发现，仅有13.6%的省份把普惠性民办幼儿园的扶持列入学前教育发展行动目标。〔7〕大多数民办幼儿园仍然依赖保育费维持运转。〔8，9〕

从下表可见，现有对民办幼儿园的资助，主要是政府对学前教育提供方的资助，资助方式更多的是“减免”。这些资助与民办幼儿园的教育质量、运营管理、师资结构等关联度〔11〕不大。

2.民办幼儿园的管制

从经济合作与发展组织（OECD）成员国家发展学前教育的经验来看，由于学前教育事业发展涉及部门较多，很多国家都曾面临学前教育管理上的协调问题。〔12〕我国同样存在部门协调问题。一方面存在多部门共管问题，另一方面又存在管理缺失问题。民办幼儿园管理定位以及各部门责任界限不清，譬如民办幼儿园业务归属教育部门管理，而资助与奖励又由专管部门实施，这些问题直接导致了民办幼儿园的资助和奖励与其提供的服务质量关联度不大。

目前，我国尚无关于民办园准入方面的专门法律，相关的规定散见于《教育法》《民办教育促进法》以及《幼儿园管理条例》《幼儿园工作规程》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《关于当前发展学前教育的若干意见》等法律法规或政策文件中。这不仅不利于规范民办园的办园行为，同时也导致了执法主体开展监督与管理时法律适用上的困难。〔13〕

对民办幼儿园的管制，较少涉及对其办园质量的监管。国务院《关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号）规定，民办幼儿园在审批登记、分类定级、评估指导、教师培训、职称评定、资格认定、表彰奖励等方面与公办幼儿园享有同等地位。然而，现实中尚有很多省份还未制订出具有可操作性的分类定级标准，也没有清晰的指南指引民办幼儿园根据自身情况申请评估定级或升级。可以说，很多地方的民办幼儿园尚处于一个自生自灭的发展状态。教师是影响幼儿园教育质量的关键因素，而目前我国尚缺乏关于民办幼儿园教师的监管机制，更谈不上对其专业成长的支持。笔者调研发现，与公办园教师相比，绝大部分民办园教师没有参与教师职称评定的途径，参加培训的机会也少之又少，加上待遇低、工作量大，很多民办园教师看不到自己的专业发展前景，频繁跳槽的现象非常突出。

三、关于改进民办幼儿园治理的建议

学前教育的入口（access）、覆盖面（coverage）和质量（quality）是学前教育发展的三大支柱，〔14〕也是实现学前教育普惠性与公益性战略发展目标必须考虑的三大基本要素。基于民办园在我国学前教育总体资源中所占比率较大的基本国情，要实现我国学前教育普惠性与公益性的战略发展目标，必须将民办园与公办园统合起来考虑。笔者认为，紧扣三大基本要素，通过资助与管制，对民办园进行治理，是实现我国学前教育普惠性与公益性战略发展目标的关键。

1.完善民办幼儿园资助政策体系

政府应加大对民办园的资助，通过资助鼓励优质民办园提供普惠性和公益性的学前教育服务。同时，强调获得资助的竞争性。一方面，可探索资助“消费者”的方式，赋予“消费者”选择权，以建立优胜劣汰的民办园发展机制，提升民办园服务质量。另一方面，在对民办园的资助中，要引入有管制的市场机制，以提升资助的有效性。要完善民办园资助政策体系，在经费资助与普惠性和公益性学前教育的入口、覆盖面和质量上建立一致性。可以项目的方式调动民办园参与竞争的积极性，通过引导性竞争来推动民办园服务质量的提升。

政府除提供竞争性资助外，还可提供专项经费资助，以确保特殊需要儿童、贫困地区儿童等弱势群体儿童获得有质量的学前教育服务。这也是西方发达国家如美国、英国等为确保学前教育公益性通常采用的重要举措。

2.改进民办幼儿园管制策略

首先，我们可以借鉴OECD成员国家的经验，注重制度的顶层设计，即在中央层面建立由教育部门牵头、各部门协同工作的机制，同时，中央与地方要相互协调，以共同推动学前教育事业的发展。〔15〕例如，地方政府应设立对应的责任机构，要明确民办园的归口管理问题以及具体监管职责等。

其次，应通过立法和制订一系列政策来确保民办园在实现我国学前教育普惠性和公益性战略发展目标过程中的地位。地方政府应深刻领会国务院《关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号）的精神，制订相关政策，将对民办园的治理纳入学前教育事业发展的行动目标。

最后，政府可根据民办园的不同定位〔16〕，建立结构性质量标准与过程性质量标准，以规范和促进民办园的可持续发展。结构性质量标准，指支持教职员工推动儿童学习的各种条件，具体包括师生比、班额、员工的培训与教育、员工工资及工作条件、员工的稳定性及学前教育机构的基本办学条件等。〔17〕过程性质量标准，指在学前教育环境中支持儿童获得有益经历的环境创设、人际互动及关系，其中包括园所文化环境创设及其对儿童经历的影响、成人与儿童的互动、儿童之间的互动等。〔18〕并根据结构性质量标准和过程性质量标准，制订民办园办园指南，开展办园质量评估，指导不同类别的民办园升级，并将评估、升级与民办园的收费标准及国家资助或奖励联系起来。

总之，民办园的治理是一个系统工程，需要将民办园的资助、管制与学前教育的入口、覆盖面和质量密切地结合起来，建立标准并提供专业支持。只有这样，我们才能真正实现学前教育普惠性与公益性的战略发展目标。

参考文献：

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